El análisis de transformación sustancial en productos importados a los Estados Unidos ha tomado mucha relevancia en los últimos dos años. El evento que amplificó esta importancia fue sin duda la imposición de aranceles de sección 301 a productos chinos en julio del 2018. Se inició con una lista y 25% de arancel adicional. A casi dos años, se tienen ya 4 listas con aplicación de 15% o 25% de aranceles dependiendo del producto, así como más de 15 listas de excepciones.

En su momento se clarificó que la aplicación aranceles de sección 301 es basado en el país de origen, China, y no país de exportación, ya que es muy común que un producto chino sea también exportado a los Estados Unidos de países terceros con valor agregado o sin valor agregado. Derivado de esto, para la correcta aplicación de aranceles de la sección 301 es de vital importancia determinar correctamente la fracción arancelaria del producto a importar y el país de origen de las mercancías. En este artículo nos enfocaremos en el segundo punto: la correcta determinación de país de origen para propósitos de declaración a la importación a los Estados Unidos.

Para este propósito es importante establecer primero la definición de país de origen según el 19 CFR parte 134, Marcado de País de Origen: 

País de origen significa el país de fabricación, producción u obtención de cualquier artículo de origen extranjero que ingrese a los Estados Unidos.

Valor agregado o material adicional agregado a un artículo en otro país debe efectuar una transformación sustancial para que ese otro país sea el “país de origen”; sin embargo,

Para un bien de un país del TLCAN, las Reglas de Marcado del TLCAN determinarán el país de origen.

Ya que la mayoría de los productos manufacturados en México tendrán componentes extranjeros a los cuales se les agrega valor o material, se establece que los elementos principales del proceso de asignación de país de origen son el de transformación sustancial y las reglas de marcado TLCAN. Cabe mencionar que las reglas de marcado del TLCAN y transformación sustancial permanecerán con la misma relevancia entrado en vigor el T-MEC. De igual manera, los mismos criterios aplican para otros países del mundo, dejando de lado las reglas de marcado del TLCAN para determinar el marcado de origen enteramente con un análisis de transformación sustancial.

Sigamos ampliando estos conceptos y empecemos con las reglas de marcado del TLCAN. Ojo que éstas son diferentes a las de elegibilidad del TLCAN, pronto a ser reemplazadas por las del T-MEC. Las reglas de marcado se encuentran en el 19 CFR Parte 102 Reglas de Origen, las mismas son basadas en el principio de salto arancelario y siguen el mismo criterio que en análisis de elegibilidad del TLCAN. En otras palabras, un análisis de componente vs producto final en un billete de materiales. Es importante notar que las reglas de marcado son usualmente más indulgentes o sencillas de cumplir que las de elegibilidad por lo que típicamente un producto que califica para preferencia TLCAN también calificaría para marcado de origen México, aunque existen excepciones. En este articulo no nos enfocaremos en análisis de preferencia TLCAN, pronta a ser T-MEC. Pero sin duda también tiene gran importancia, como ya lo sabemos.

Las reglas de marcado del TLCAN dictan una serie de pasos los cuales deben analizarse en secuencia buscando llegar a un resultado. Si no es posible, se sigue al siguiente paso y así sucesivamente hasta determinar país de origen para marcado.

Marcado de productos de países región TLCAN se rige por el 19 CFR parte 102 – Reglas de origen las cuales establecen que el país de origen de un bien es el país en el que:

1. El bien se obtiene o produce en su totalidad;
2. El bien se produce exclusivamente a partir de materiales domésticos; o
3. Cada material extranjero incorporado en ese bien sufre un cambio aplicable en la clasificación arancelaria establecido en 19 CFR 102.20

Si el país de origen no puede determinarse según los criterios anteriores, el país de origen del bien es el país o países de origen del material o materiales que imparten el carácter esencial al bien, terminando en el país de ultimo proceso en caso de que no se pueda determinar con ninguna de las anteriores.

Típicamente, la industria de transformación se encontraría en el apartado 3, teniendo la necesidad de hacer un análisis de tipo salto arancelario con las reglas del 19 CFR parte 102.20 aunque claro también existen industrias que en 1 o 2 logran definir país de origen. Otro punto importante es que, si se llegase a una definición de Estados Unidos como país de origen de producto fabricado en México mediante el concepto de “NAFTA Preference Override”, se determinaría el origen como México, siendo que para marcar un producto como “Made in USA” se tienen que seguir los lineamientos del Federal Trade Comission y un producto fabricado en México no los cumplen.

En esta parte del proceso ya tendríamos el país de origen para cuestión de marcado de producto fabricado en región TLCAN, como lo comenté producto de otros países no entrarían a ese análisis para pasar directamente al de transformación sustancial.

Adicionalmente se deberá hacer el análisis de transformación sustancial para propósitos de aplicación de aranceles de la sección 301 y cualquier otra salvaguarda. La transformación sustancial ocurre cuando un producto emerge de un proceso de fabricación con un nuevo nombre, carácter y uso. El “simple ensamble” de un número limitado de componentes no constituye una transformación sustancial, típicamente 5 o menos.

El análisis requiere una prueba de “Nombre, carácter y uso” para determinar si se ha producido una transformación sustancial. Cada componente que se somete a un proceso de producción requiere cumplir con al menos uno para considerar que fue sustancialmente transformado y por ende cambia su país de origen al país de este segundo proceso de manufactura. Cabe destacar que este análisis es enfocado en el componente comparado con sí mismo después de un proceso de manufactura no comparado con el producto final que integra múltiples componentes.

Los tribunales de comercio exterior en los Estados Unidos han encontrado que, cuando el procesamiento posterior a la importación consiste en un ensamble simple, no se da un cambio de cambio de carácter, particularmente cuando los artículos importados no sufren un cambio físico. También han considerado la naturaleza del ensamble, es decir, si se trata de un ensamble simple o complejo, de modo que las partes individuales pierden sus identidades y se convierten en partes integrales de un nuevo artículo. Por otro lado, cuando el uso final estaba predeterminado en el momento de la importación, generalmente no han encontrado un cambio en el uso.

La mayor importancia en el análisis de transformación sustancial recaerá en el componente que la da el carácter esencial al producto final, siendo este el componente que es indispensable para la estructura, núcleo, o condición del artículo. El carácter esencial puede estar determinado por la naturaleza del material o componente, su volumen, cantidad, peso, valor, o por el rol del material constituyente en relación con el uso del artículo; por lo que en el caso de partes de uso general no sería de mayor importancia que sufran una transformación sustancial, pero sí será el del componente principal o principales del artículo. Es importante no confundir carácter esencial dentro del contexto de análisis de transformación sustancial con el de carácter esencial dentro del proceso de clasificación arancelaria, los mismos son similares pero diferente en su aplicación.

El análisis de transformación sustancial toma prioridad sobre reglas de marcado del TLCAN (Pronto T-MEC) para propósito de pago de impuestos por lo que un producto podría físicamente marcarse como México y mantener designación país de origen China en documentación para propósitos de pago de aranceles de la sección 301 y cualquier otro que aplique. 

Este último párrafo es de vital importancia para entender el alcance total del análisis de transformación sustancial. Adicionalmente y aunque sujeto a controversia, múltiples estudiosos del tema señalan que inclusive si un producto tuviera elegibilidad TLCAN (T-MEC) aun así debe ser sujeto a un análisis de transformación sustancial; de no cumplirla, sería sujeto a preferencia TLCAN (T-MEC) pero al mismo tiempo sujeto a aranceles de la sección 301 en el caso de China. 

Avancemos en el tema con un ejemplo basado en el dictamen de CBP (Binding Ruling) HQ H300226 de septiembre 2018 en el cual se analiza un motor ensamblado en México.

Producto final es un motor eléctrico ensamblado en México fracción 8501.10.40

Su billete de materiales es como sigue:

Estator / Partida 8503 / país de origen China

Rotor /8503 / país de origen China

Cubierta / 8503 / país de origen China

El producto no cumple con elegibilidad TLCAN por la presencia de un rotor y estator de fuera de la región. La regla de marcado del TLCAN es “Un cambio a partida 8501 de cualquier otra partida”. Los tres componentes cumplen con la regla por lo que para propósitos de marcado el país de origen es México, lo más adecuado sería un marcado de “Assembled in Mexico” o “Ensamblado en México”.

Por último, debemos de hacer también un análisis de transformación sustancial, especialmente por la presencia de componentes chinos. Deberemos analizar si emerge un nuevo producto, analizando si es un simple ensamble o manufactura compleja y por supuesto hacer la prueba de “Nombre, carácter y uso” en cada componente antes y después de pasar por el proceso de manufactura.

En este caso CBP llegó a la determinación que los compontes chinos no sufrieron una transformación sustancial en su manufactura en México. Las razones son varias, la primera por lo que la regulación define como simple ensamble, es decir menos de 5 componentes, además de que cada componente no sufre un cambio de nombre, carácter o uso siendo “partes de motor” predeterminado a la importación y no sufren ningún otro cambio en su proceso de manufactura en México. 

En resumen, este producto será físicamente marcado como “Assembled in México” pero en documentación y entry summary el país de origen será China y por lo tanto sujeto a aranceles de sección 301 ya que, al estar en una lista de aplicación, el importador americano podría también usar exclusiones aplicables si fuese posible.

Veamos otro ejemplo de un producto similar donde la CBP sí encontró una transformación sustancial. Este fue el caso en el dictamen HQ H303865 del 23 de enero del 2020, el producto final siendo una bomba para lavavajillas.

La fracción arancelaria 8413.70.20 producida en Serbia con la mayor parte de los componentes de China, por ser manufactura en país fuera del TLCAN solo nos evocamos en un análisis de transformación sustancial.

La bomba para lavavajillas consiste en un conjunto de bomba y un motor eléctrico. Para fabricar la bomba, trabajadores en Serbia combinan piezas en subensambles que luego se combinan para formar el producto terminado. La mayoría de las partes provienen de China, aunque un pequeño porcentaje proviene de Serbia y otros países, resumo y simplifico el contenido del dictamen para este artículo.

El motor eléctrico.

El motor eléctrico consiste en carcasa del motor (estator), el rotor, los soportes, el rectificador y los subconjuntos de escobillas. El estator tiene forma circular los trabajadores ensamblan la carcasa a partir de un adhesivo y cuatro componentes que se fabrican en China: la carcasa de acero, barras de ferrita no magnetizadas, un soporte de imán y un anillo de retención. En el caso del rotor hay al menos 15 componentes que forman el subensamble. Todos ellos se fabrican en China, excepto el cable magnético que se fabrica en Europa. La producción del rotor consta de 19 pasos. Los soportes, el rectificador y los subconjuntos de pincel se fabrican en China y existen múltiples pasos en su manufactura en Serbia. 

Todos los subconjuntos mencionados anteriormente se combinan en un proceso de nueve pasos para formar el conjunto del motor eléctrico.

El conjunto de la bomba.

Todos los componentes del conjunto de la bomba se fabrican en China, excepto las etiquetas. Los trabajadores insertan juntas de espuma de poliuretano en una cubierta plástica de la bomba trasera. 

Esta cubierta se ajusta a presión sobre el conjunto del motor después se coloca un espaciador de plástico en la carcasa de la bomba y el impulsor se presiona sobre el eje y dentro de la carcasa de la bomba. Los trabajadores prueban la bomba para detectar fugas después una cubierta plástica del ventilador está colocada en la parte inferior del conjunto para cubrir el ventilador de enfriamiento.

Finalmente, los trabajadores prueban, etiquetan e inspeccionan visualmente la bomba terminada.

La finalidad del texto anterior no es explicar a detalle el proceso de fabricación de una bomba para lavavajillas, sino ilustrar de manera general el amplio y complejo proceso llevado a cabo en Serbia. En este caso, la CBP coincidió con el fabricante que existía un cambio en de nombre, carácter o uso en cada componente por lo que el proceso sí constituía una transformación sustancial y el marcado físico y en documentación de la bomba seria Serbia.

Existen elementos secundarios que la CBP considerará en un análisis de transformación sustancial como lo son el nivel de manufactura involucrado, número de componentes, personal, costos de componentes y maquinaria, salto arancelario y otras.

No existe un procedimiento fijo o calificación general que pueda ser aplicada, cada caso es analizado individualmente y tiene una medida de subjetividad basado en los conceptos enlistados. La CBP busca encontrar un alto valor agregado en componentes chinos avanzados en valor en terceros países y así evitar lo que sería un virtual transbordo evitando el pago de aranceles. Las operaciones de simple ensamble son casi automáticamente descartadas como transformación sustancial; aun así, no hay un número mínimo de componentes para evitar esta designación o un mínimo de costo, pasos o valor agregado por lo que es importante comparar con otros dictámenes de la CBP para encontrar criterios que podamos aplicar la particularidad de nuestros productos y procesos de manufactura.