Las Leyes no son discursos, explicaciones técnicas o enseñanzas académicas y tampoco, como se acostumbró en la antigüedad, piezas oratorias presentadas en versículos. 

La esencia de las leyes consiste en que son órdenes o prescripciones escritas que obligan o le prohíben a alguien a realizar ciertas conductas muy concretas. Por ello, es necesario que la ley se elabore de tal manera que el sujeto que deba obedecerla, comprenderla y tener la certeza que es él a quien la norma se dirige, además de lo que le ordena o le prohíbe. Para eso, sus preceptos se deben elaborar para comunicar de modo imperativo y preciso, estableciéndose claramente en unidades de texto redactadas ordenadamente para que puedan ser conocidos, interpretados y aplicados de manera correcta y exacta. A este orden se le denomina la estructura de la ley. 

Para Guastini, “un ordenamiento no es conjunto de normas cualquiera, sino más bien, es un conjunto de normas ‘estructurado’. La estructura a la que se alude consiste simplemente en que las normas que componen un ordenamiento no están desvinculadas y son independientes unas de otras; todo lo contrario, mantienen relaciones unas con otras.”   

Ya que todo ordenamiento es una unidad prescriptiva, es obvio que todos sus mandatos (desde el primero hasta el último) deben ser redactados de manera coherente y, por lo tanto, no deben establecerse como si fueran a tener existencia aislada o separada unos de otros, pues es necesario que se elaboren dentro de una estructura total, observando reglas y técnicas en su confección, garantizando su completa y correcta comprensión, tanto por los sujetos obligados, como por aquellos a quienes corresponde hacerla cumplir. 

Desde el siglo XVIII, Montesquieu se refería a esas reglas, al establecer en su famosa obra que, “los que poseen bastantes luces para poder dar leyes a su nación o a otra han de tener a la vista ciertas reglas en la manera de formarlas.”

La inobservancia de esas reglas o de una estructura dentro de la cual se conciban puede ocasionar diversos males, entre los que se encuentra que el sujeto obligado no conozca que tiene ese carácter o desconozca lo que se le manda o se le prohíbe. Guillermo Floris Margadan escribió que en el Código de Hammurabi se encontraron varias normas mal sistematizadas, y quizá por eso, después de la muerte de ese gobernante haya quedado en gran parte como letra muerta.

En la práctica existen diversas maneras de armar una estructura legal. Una de ellas es la que, a mi parecer, facilita más la labor de construir una ley con un sistema de agrupación y ordenación compuesto por clases y categorías que permiten extender la integración, clasificación y organización de los preceptos de una manera más comprensible, completa y exhaustiva.

Esta estructura se asemeja a la de un edificio construido verticalmente. Cuenta con un sistema de ordenación y presentación del texto legal con diez niveles de clasificación para la ubicación de los preceptos de la ley en el centro de los cuales se encuentran los artículos. 

De esos diez niveles, cuatro son superiores a los artículos e indicarán la ubicación de cada uno de ellos en el conjunto legal. Los otros cinco niveles son inferiores, ya que son subdivisiones o segmentos de cada artículo con la finalidad de organizarlo hacía su propio interior. Así pues, antes iniciar la redacción de la ley, se debe diseñar su estructura a la cual se adicionarán cada uno de los preceptos que la integrarán. 

Otro sistema de ordenación, utilizado, por ejemplo, por el Estatuto Aduanero de Colombia previsto en el Decreto 1165 de 2 de julio de 2019, es el denominado Sistema Dewey, creado para añadir elementos que, de manera sucesiva surgirán inevitablemente en el tiempo (como los nuevos libros de una biblioteca), pero que carece de idoneidad para elaborar textos legales, pues sustrae al sujeto obligado del ámbito o campo de la disposición que está tratando de interpretar y cumplir. En este sistema las diversas categorías de la estructura se ordenan de la siguiente manera:

Por ejemplo, si la ubicación o localización de un precepto en particular de la ley se numerase en el nivel 3.1.6.8.1.10.7., será muy difícil que los sujetos de la norma logren ubicarse en las categorías del ordenamiento y que lo correlacionen con otro dentro de esa escala. Ciertamente, la adopción de este sistema muestra que el ordenamiento será incesantemente adicionado. 

En el modelo de estructura que se expone, los libros, títulos, capítulos y secciones además de estar ordenados por una numeración, también tienen un nombre o título que indica la materia o relación unificadoras, y por ende, que la ubicación de cada artículo guarde consistencia con esta materia, evitando la colocación incorrecta que podría generar, en el caso concreto, dudas sobre su interpretación y aplicación, pues como señaló acertadamente Carnelutti, “la institución jurídica no tiene una fuerza ilimitada de cohesión.”  

Lo común es que, el legislador no ponga nombres a los artículos o a sus párrafos, fracciones, numerales, incisos y subincisos. No obstante, algunas publicaciones editoriales les adicionan leyendas para la fácil referencia del contenido de la disposición, pero es importante advertir que dichas leyendas carecen de valor jurídico. 

Ahora bien, para resolver cuan ramificada y extensa debe ser una estructura legal y su composición, ello dependerá de la amplitud y complejidad de la materia jurídica que debe regular.  

Para determinar y medir la amplitud y complejidad de esa materia jurídica (objeto y contenido de la ley), se deberá realizar una profunda investigación que lleve a conocer y delimitar la esencia de esta materia, sus diversos elementos, institutos y conceptos jurídicos particulares, relaciones, definiciones y denominaciones que permita concretar las reglas que serán necesarias establecer.  

Puesto que, la ley también tiene un sujeto que manda (legislador) y no solo el que debe obedecer, es esencial que se tenga muy claro cuál es el objetivo o la finalidad de esta Ley. Ya señalaba el pensador Tomás Hobbes que, “ninguna ley escrita, promulgada en pocas o muchas palabras, puede ser comprendida sin una perfecta inteligencia de las causas finales para las cuales se hizo la ley, y el conocimiento de estas causas finales reside en el legislador.”

Con el objeto de medir esa materia jurídica, seguiré con el método de tomar como componente ejemplificativo el fenómeno aduanero, es decir, que el campo será precisar y delimitar la “materia aduanera”, así como exponer una estructura modelo para dicha materia. 

El autor argentino, Juan Patricio Cotter, señala que el Derecho de esa materia “es el conjunto de normas de derecho público que regulan el ingreso y el egreso de mercaderías del territorio aduanero”, mientras que los autores franceses Claude Berr y Henri Trémeau, expresan que “de un punto de vista global, el derecho aduanero está destinado a las reglas de los poderes públicos para el control de los flujos mercancías a su entrada al territorio aduanero o a su salida.”  

Por mi parte, ya he explicado antes que este derecho regula la actividad aduanera del Estado y que ella se manifiesta en el dominio aduanero del territorio nacional, en el establecimiento de obligaciones, procedimientos aduaneros y en la vigilancia aduanera dentro del citado territorio, todo lo cual se resume en la actividad que despliega el Estado para el control aduanero.   

El Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros de 1973, revisado en 1999, auspiciado por la Organización Mundial de Aduanas (OMA) y conocido como la Convención de Kyoto (CKR), establece en la norma 6.1. de su Anexo General que, “Todas las mercancías, e incluso los medios de transporte que entren o salgan del territorio aduanero, se encuentren o no sujetos a derechos e impuestos, serán sometidos al control aduanero’’. 

Con estas premisas se puede determinar que la materia aduanera se hace consistir en la introducción de las mercancías y los medios de transporte al territorio nacional, o por extracción del mismo y el control aduanero sobre dichos movimientos transfronterizos, esto con el objetivo de salvaguardar la integridad nacional, la seguridad de los ciudadanos, la protección de la salud pública, de los recursos naturales y el medio ambiente, así como la tutela de otros intereses públicos, tales como los fiscales, la industria nacional y el comercio exterior del país, entre otros. 

Una vez delimitada la materia jurídica, sus causas finales y objetivos, se estará en posibilidad de profundizar su análisis por la vía de disgregar o dividir dicha materia en instituciones, elementos, actos y hechos que permitan conocer sus alcances, sus relaciones y las temáticas a regular.

No existe un Modelo de Código Aduanero que auxilie en la investigación, aunque si hubo un frustrado intento de Código Aduanero Uniforme por parte de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ahora Asociación Latinoamericana de Integración), que inició el 2 de agosto de 1965 con el documento denominado “La armonización de las legislaciones aduaneras nacionales y el proceso de integración económica regional” , anexando un esquema de materias para un código aduanero uniforme y un programa de trabajo para su examen con la meta de someter un anteproyecto en el mes de junio de 1967, meta que nunca se cumplió. El esquema de materias fue dividido en cinco partes con contenidos que consideré en esta investigación.

La OMA tampoco ha elaborado un modelo de código aduanero, pero su Glosario de Términos Aduaneros Internacionales dispone que la legislación aduanera por lo general incluye disposiciones sobre la estructura y la organización de las administraciones aduaneras, sus atribuciones, prerrogativas y responsabilidades, así como los derechos, obligaciones de los usuarios; los diversos regímenes aduaneros, las condiciones y formalidades relativas a su aplicación; los elementos en relación con la aplicación de derechos e impuestos a la importación o a la exportación; la naturaleza y las consecuencias jurídicas de los ilícitos aduaneros y las diversas vías de recursos.”

En resumen, la investigación reveló que el contenido temático aduanero que será sometido a regulación es muy amplio, diverso y sujeto a múltiples matices jurídicos. 

Entre todos sus temas están, por ejemplo: El objeto, el sujeto activo y sus atribuciones; los sujetos obligados y los auxiliares; la responsabilidad y la prenda aduanera, los ámbitos e instrumentos del control; el despacho aduanero, el abandono y el decomiso de las mercancías; las infracciones y sanciones, medidas especiales de protección a intereses públicos esenciales y un extenso número de procedimientos aduaneros, para su inclusión en una estructura modelo para la armonización del Derecho Aduanero.

Para cubrir todas esas temáticas me parece adecuado diseñar una estructura con 20 títulos con base en el género o en las relaciones comunes, cuyos nombres muestran la categoría jurídica que le da coherencia a todos esos títulos y que están ordenados en dos libros que agrupan a cada uno de los preceptos de la Ley en una de esas dos categorías: Disposiciones sustantivas y procedimientos.

La trascendencia de los procedimientos es tan enorme que ésta estructura modelo destinó el Libro Segundo (integrado por 10 títulos) para regular a cada uno de ellos, trascendencia tanto por sus alcances jurídicos como por su cantidad.

Rawls escribió que, “lo esencial es que exista una norma independiente para decidir el resultado que es justo y un procedimiento que garantice que se llegará a él”, mientras que Ihering resaltó que, “el Derecho es una idea práctica porque encierra el fin y el medio. No basta investigar el fin, se debe, además mostrar el camino que a él conduzca.”  

Los procedimientos deben estar establecidos en la ley, por una parte, porque sin los procedimientos no existe la seguridad de gozar ningún derecho y, por otra, porque los procedimientos son condición de cumplimiento de muchos deberes y goce efectivo de derechos aduaneros, por ejemplo, en la facilitación del comercio, como ya he expuesto antes: 

“La facilitación del Comercio es la acción constante de consultar, establecer, publicar y optimizar los procedimientos para todas las normas, regulaciones y controles (actividades, prácticas, formalidades e información) de comercio exterior y aduaneros”.  

Antes de mostrar el modelo de estructura, es conveniente exponer algunos comentarios generales sobre sus títulos para evitar apreciaciones apresuradas. 

Cada título merece una explicación particular cuyo planteamiento sobrepasa con exceso este ensayo, pero que expondré en su lugar y oportunidad. 

Esta estructura modelo, contempla un título que en algunas leyes nacionales son materia de otras leyes especiales, como es el caso del título destinado a las autoridades aduaneras, ya que en algunos países ésta forma parte de las administraciones tributarias, México (SAT), Colombia (DIAN), Argentina (AFIP) y Perú (SUNAT); en otros países forma parte de las dependencias de seguridad nacional como en los Estados Unidos de América (CBP), mientras que en otros, las aduanas son órganos autónomos del Estado (Autoridad Nacional de Aduanas), ejemplo de ello, es Chile, Panamá, Paraguay y Uruguay, y que por ello cuentan con sus propias leyes orgánicas. No obstante, la estructura reserva ese espacio normativo para la aduana como una materia que debe ser necesariamente objeto de tratamiento legal. Por cierto, “aduana” se utiliza aquí con el mismo significado que le asigna la CKR, que es la de servicio gubernamental responsable de la aplicación de la ley aduanera y, por eso, la estructura modelo menciona a las autoridades aduaneras. 

En cuanto a los regímenes aduaneros, en algunas legislaciones se establece la figura de los “destinos aduaneros”, entre los cuales se incluye el abandono, el reembarque, la destrucción de las mercancías y los citados regímenes aduaneros. Sin embargo, las legislaciones nacionales y comunitarias que establecían “destinos”, los han ido eliminado, lo cual coincide con la experiencia mexicana, que establece que los regímenes aduaneros son los únicos destinos de las mercancías, ya que el abandono, el reembarque y la destrucción de las mercancías no tienen esa naturaleza. 

En fin, que la estructura modelo pretende ser indicativa de los niveles y categorías que debe incluir en su composición y de las materias que le dan contenido. 

Respecto de los términos y palabras empleados, es pertinente hacer otra observación general. Locke escribió que las palabras tienen un doble uso: “uno para registrar nuestro pensamiento y otro para comunicar nuestros pensamientos a los demás.”  

Esto es muy importante, porque la inestabilidad y poca armonización que guarda la legislación aduanera en el mundo, atribuye a las mismas palabras diversos significados y en otros casos, los mismos significados son designados con distintas palabras, por ejemplo, a la palabra “aforo” se le atribuyen diferentes significados (cuantificación, valoración o reconocimiento documental y físico), mientras que a los significados de ingresar o extraer mercancías del territorio aduanero, se le denomina con distintas palabras, tales como importar o exportar y también introducir o extraer. 

Montesquieu recomendaba en su magna obra que, “el estilo debía ser conciso y sencillo…que lo esencial es que la letra de las leyes despierte las mismas ideas en todos. Si la ley expresa las ideas con fijeza y claridad, no hay porque volver sobre ellas con expresiones vagas. No deben ser sutiles y han de estar al alcance de la razón vulgar.”

A continuación, me permito exponer una estructura modelo (a nivel títulos) de la materia aduanera:

Haciendo una comparación, se puede señalar que algunos códigos aduaneros nacionales y regionales tienen la siguiente estructura: 

1. El Código Aduanero de Argentina de 1982, vigente, está estructurado en 16 secciones y 21 títulos. 
2. El Estatuto Aduanero de Colombia de 2019, vigente, está estructurado en 22 títulos. 
3. El Código Aduanero de Mercosur, sin vigencia, está estructurado en 14 títulos.
4. La Ley Aduanera de México de 1995, vigente, está estructurada en 9 títulos. 
5. El Código Aduanero de la Unión Europea, en vigor, está estructurado en 9 títulos.

La estructura y ordenación de una ley no es una mera cuestión de presentación o simplemente un cajón para poner y adicionar preceptos legales. Por el contrario, en el artículo anterior ya comenté que la comprensión e interpretación de una ley, son bases de la seguridad jurídica; por lo que una ley confusa pudiera atentar contra esa garantía de los ciudadanos y, además, impedir que fuera práctica y efectiva.

Finalmente, además de una buena ley es menester infundir en los ciudadanos la cultura de su cumplimiento para que no sea letra muerta. Le atribuyen a Aristóteles la siguiente sentencia: 

“Los atenienses han inventado dos cosas: El cultivo del trigo y leyes excelentes; la única diferencia entre estos productos es que ellos comen el trigo, pero no usan las leyes.”