De acuerdo con las leyes aplicables, las autoridades aduaneras deben contar con los recursos materiales para ejercer el control aduanero sobre el ingreso de mercancías al territorio nacional o su salida del mismo, como son los edificios, instalaciones, equipos, mobiliario, aparatos, herramientas, dispositivos, medios y programas electrónicos. Respecto a estos últimos, el artículo 144 fracción XXXV de la Ley Aduanera faculta a la SHCP y, por ende, al SAT para contar con sistemas, dispositivos, equipos tecnológicos o cualquier otro medio electrónico o servicio necesario para el ejercicio de sus facultades.

Para todos los pueblos que habitan por toda la extensión del planeta, en todas sus épocas, ha sido vital guardar la memoria de su historia, conservar sus manifestaciones culturales, almacenar y transmitir sus conocimientos técnicos y científicos y mantener otros acervos sociales que les permitan trascender a través del tiempo.

A través de los siglos, la humanidad se ha valido de diversos medios de distinta naturaleza y todos ellos fueron evolucionando —desde inscripciones en enormes bloques de piedra o en pequeñas tablas de arcilla a tallas en placas de madera, muchos siglos después en pliegos de papiro y en rollos de pergamino, hasta la invención del papel, inicialmente elaborado con materias primas naturales hasta el papel actual manufacturado con pulpas químicas. 

En Derecho, todos estos elementos o instrumentos se han usado para certificar la condición de las personas, probar hechos, tramitar procedimientos, imputar responsabilidades u otorgar el dominio sobre cosas, entre otros usos. 

En cada uno de los procesos históricos en los cuales la humanidad se movió de un medio a otro se produjeron transformaciones en la generación, acopio, almacenamiento, duración, verificación, procesamiento y aplicación de la información contenida y transmitida por dichos medios que repercutieron en la reducción de costos de producción y distribución, la posibilidad y rapidez de su acopio, el aumento de capacidad de almacenamiento y alargamiento de la perdurabilidad de los medios, incremento de la capacidad y velocidad para su utilización en nuevas aplicaciones, así como la posibilidad de verificar la información.

En los últimos decenios, el ser humano se ha estado trasladando de manera vertiginosa de los medios de papel a los medios electrónicos, lo que marca la transición de una era de la humanidad a otra con los beneficios mencionados.  

El control aduanero, las actividades de las autoridades aduaneras, la de los sujetos obligados y auxiliares de la función aduanera, sus deberes y derechos y los procedimientos que se regulan por el Derecho Aduanero no han estado aislados de esta gran transformación y por ello, durante este tiempo, se han venido reformando las leyes aplicables para aplicar las tecnologías de la información y comunicación (TIC). 

Se ha transitado de la factura comercial al comprobante fiscal digital por internet (CFDI), del documento impreso en papel al documento electrónico o digital, de la presentación física de un documento por su transmisión electrónica; la autoría por una firma autógrafa a una firma electrónica o e-firma, la recepción oficial con un sello estampado a un acuse electrónico o e-document, del mostrador de la autoridad a su portal o sitio web, de las notificaciones en el domicilio del destinatario o en su casilla postal a una dirección electrónica por e-mail y de los trámites con presencia física a la distancia por internet. Todo esto aplica en las fases del control aduanero. 

Un repaso breve de los antecedentes puede iniciar en el sistema mecanizado para elaborar pedimentos al sistema de Captura Automática de Pedimentos Aduaneros (CADEPA) y la obligación del agente aduanal que proporcionará a las autoridades aduaneras la información estadística grabada en un medio magnético de los pedimentos que formularán. 

En 1991 se cambió por el sistema electrónico y el empleo de la clave electrónica confidencial que equivalía a la firma autógrafa para todos los efectos legales y para 1996. Las entonces 47 aduanas estaban operando mediante el sistema electrónico denominado Sistema Automatizado Aduanero Integral (SAAI).  

A través de los años subsiguientes, debido a la constante e intensa innovación de las TIC, el SAAI fue evolucionando y obtuvo en los años siguientes una actualización que generó una versión modernizada conocida como el SAAIM3. Actualmente, el SAAI, modernizado y actualizado, (proyectos MATCE y PITA) sigue formando parte del sistema electrónico aduanero. 

La ventanilla única 

Al igual como ocurrió con el despacho aduanero, las TIC fueron aplicándose por las autoridades competentes para expedir las RNA. Entre los antecedentes, se encuentran el acuerdo por el cual se establecen los instrumentos que acreditan la expedición por parte de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial del permiso de importación o de exportación publicado en el DOF del 28 de junio de 1993, en el cual se dispuso que dichos permisos se acreditarían con el documento oficial y con una tarjeta “SECOFI electromagnética” y el acuerdo que establece las reglas generales para la gestión de trámites a través de medios de comunicación electrónica presentados ante la SE, organismos descentralizados y órganos desconcentrados de la misma, publicado el 19 de abril de 2005. 

Ante esta medida, mediante la reforma publicada en el DOF del 26 de julio de 1993 a los artículos 25 y 127 fracción II de la abrogada Ley Aduanera de 1982, se estableció que los pedimentos, en los casos de las mercancías sujetas al requisito de permiso previo de importación o exportación, deberían también incluir la firma electrónica que demostrara el descargo total o parcial del citado permiso. 

Motivado por la continua invención de las TIC, el decreto publicado en el DOF del 24 de enero de 2006 modificó la Ley de Comercio Exterior (LCE) para adicionar el artículo 17-A, cuyo segundo párrafo dispone que el cumplimiento de las regulaciones y restricciones no arancelarias deberá demostrarse mediante documentos que contengan medidas de seguridad o a través de medios electrónicos, o ambos, que determine la SE conjuntamente con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal que corresponda para crear el fundamento legal para el uso de los medios electrónicos para comprobar las RNA. Por ello, el 21 de julio de 2006 se publicó en el DOF el acuerdo por el que la SE emite reglas y criterios de carácter general en materia de Comercio Exterior (RGCESE), cuya regla 1.3.1 dispuso que los trámites en materia de comercio exterior ante la SE podrían realizarse personalmente o por medios de comunicación electrónica. 

Las RGCESE del 6 de julio de 2007 adicionaron, entre otras, las reglas 2.2.8, 2.2.9., 2.2.10. y 2.2.12 que dispusieron que los permisos de importación y exportación consisten en la actuación electrónica correspondiente y serán firmados electrónicamente. Los interesados deberán acceder al tablero electrónico u oficialía de partes electrónica de la SE en el dominio www.economia.gob.mx para tener acceso a la consulta de las actuaciones electrónicas, pero destaca que los permisos de importación y exportación autorizados y sus modificaciones serán enviados por medios electrónicos al SAAI a efecto de que los beneficiarios puedan realizar las operaciones correspondientes en cualquiera de las aduanas del país. 

En 2008, a pesar de que el “Decreto por el que se otorga facilidades administrativas en Materia Aduanera y de Comercio Exterior” publicado el 31 de marzo de ese año ordenó que la SE estableciera la ventanilla digital para trámites electrónicos, a fin de que las dependencias que operen una RNA se encuentren interconectadas electrónicamente con dicha dependencia y con la SHCP, no se llegó a implementar plenamente. 

Por ello, se expidió el “Decreto por el que se establece la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior”, publicado en el DOF del 14 de enero de 2011, el cual establece formalmente la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior, conocida como la VUCEM, con el objeto de permitir a los “agentes de comercio exterior” (sic) realizar, a través de un solo punto de entrada electrónico, los trámites de importación, exportación y tránsito de mercancías. El decreto estableció una Comisión Intersecretarial, coordinada por la SE, responsable de definir los elementos o requerimientos de información, las modificaciones necesarias y de tomar las decisiones estratégicas y, acorde al artículo Duodécimo, una vez implementada la VUCEM, su desarrollo y administración corresponde al SAT. 

Finalmente, las RGCESE del 31 de diciembre de 2012, en vigor, modificaron la regla 1.3.1 para disponer que los trámites de comercio exterior ante la SE podrán realizarse personalmente o a través de la Ventanilla Digital en la dirección https://www.ventanillaunica.gob.mx u otros medios de comunicación electrónica, estableciendo formalmente la VUCEM para la tramitación de las RNA y autorizaciones relativas a programas de exportación que dicho acuerdo señala. 

Sobre la VUCEM, el capítulo 5.1 estableció los trámites y requisitos que, en materia de comercio exterior, los usuarios podrán realizar de manera electrónica mediante la Ventanilla Digital ante la SE, para lo cual deberán registrarse en https://www.ventanillaunica.gob.mx. 

A través de la VUCEM se pueden realizar los siguientes trámites:

1) Solicitudes, prórrogas y modificaciones de permisos de importación y exportación. 

2) Avisos automáticos de exportación de tomate fresco.

3) Cupos.

4) Solicitud de Programa Nuevo y Ampliación de PROSEC.

5) Exportación directa e indirecta de Drawback.

6) Solicitud de Programa Nuevo, ampliación y cancelación del Programa IMMEX. 

7) Certificaciones de origen. 

En cuanto a su aplicación aduanera, se ha señalado que la utilización de la VUCEM dio inicio con la publicación de las 6ª, 8ª y 10ª resoluciones de modificaciones a las RGCE para 2011, publicadas los días 13 de enero, 1º de marzo y 21 de mayo de 2012 que adicionaron las reglas generales 3.1.30, 3.1.31, 1.9.16. y 1.9.17., las cuales entraron en vigor el día 1º de junio de 2012. 

La regla general 3.1.30 dispuso que los documentos que deban presentarse junto con las mercancías para su despacho, para acreditar el cumplimiento de RNA, NOMs y de las demás obligaciones establecidas en la Ley Aduanera y por los demás ordenamientos que regulan la entrada y salida de mercancías del territorio nacional se podrán cumplir en forma electrónica o mediante su envío en forma digital al sistema electrónico aduanero, es decir, que todos los documentos que se deban presentar para el despacho aduanero podrán enviarse en forma digital al sistema electrónico aduanero, haciendo la indicación en el pedimento respectivo. 

La regla general 3.1.31 estableció que el importador o exportador podrán transmitir electrónicamente a la autoridad aduanera a través de la VUCEM la información de los documentos (facturas) que amparen el valor de la mercancía de comercio exterior que se habrá de sujetar a alguno de los regímenes aduaneros definitivos o temporales de importación o exportación conocido como el COVE o Comprobante de Valor Electrónico. 

La información del COVE deberá, previo al despacho aduanero de las mercancías, ser transmitida electrónicamente y deberá contener, además de los datos de identificación de las facturas, del emisor y del destinatario, la descripción comercial detallada de las mercancías y la especificación de ellas en cuanto a clase, cantidad en unidades de comercialización, unidad de medida de comercialización, números de identificación, cuando éstos existan, marca, modelo, sub-modelo, así como los valores unitario y total del documento que ampare las mercancías contenidas en el mismo, tipo de moneda en el que se están expresando y valor en dólares, sin que se admita que la mercancía venga en clave.

El procedimiento establecido fue que el importador o el exportador, una vez validada la información transmitida por ellos, recibiría un acuse de referencia emitido por la Ventanilla Digital o el sistema electrónico, denominado “e-document”, que habría de declararse en el pedimento, sin que fuera necesario anexar el comprobante de valor respectivo (factura u otro documento).

Igualmente, el glosario de las RGCE para 2011 adicionó que la Ventanilla Digital es la prevista en el Decreto por el que se establece la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior publicada en el DOF de 14 de enero de 2011 —la VUCEM. 

Debido a que la obligación de los importadores y exportadores de transmitir electrónicamente el COVE al sistema electrónico aduanero a través de la Ventanilla Digital no se encontraba establecida en la ley, faltando unos días para su entrada en vigor, el día 21 de mayo de 2012 se adicionó la regla general 1.9.16 por medio de la cual se estableció que “…se requiere a los contribuyentes para que transmitan electrónicamente a la autoridad aduanera a través de la Ventanilla Digital la información contenida en la factura o en cualquier documento que exprese el valor de las mercancías de comercio exterior…”.

La regla general 1.9.17, por su parte, extendió la obligación de transmitir el COVE para aquellos importadores que optaran por el pedimento consolidado. 

La 10ª modificación incluyó en el Glosario de Definiciones y Acrónimos al COVE como el Comprobante de Valor Electrónico, que definió “consiste en la transmisión electrónica que se debe realizar conforme a las reglas 1.9.16. y 1.9.17. que genera un número del COVE”, y definió el e-document, como “el número de referencia emitido por la Ventanilla Digital y a esta última le adicionó que está en la página electrónica www.ventanillaunica.gob.mx.

El establecimiento legal del sistema electrónico aduanero (SEA) 

En el mes de septiembre de 2013, el Ejecutivo Federal presentó una iniciativa para reformar la Ley Aduanera en la cual se señaló que “con el marco legal propuesto, se dará certidumbre al empleo del sistema electrónico aduanero que tiene en función aproximadamente un año, y cuya reglamentación se encuentra soportada en Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior. De esta forma, al modificarse, entre otros, los artículos 16-A, 35 y 36 de la Ley Aduanera, se da soporte legal a la operación del citado sistema”. Esto permitirá realizar, a través de un solo punto de entrada, todos los trámites de importación, exportación y tránsito de mercancías, por lo que se plantea la reforma al artículo 36 y la adición de un numeral 36-A a la Ley Aduanera, en los que se establece el procedimiento para llevar a cabo el despacho aduanero con documentos digitales y electrónicos, empleando firmas electrónicas y sellos digitales en sustitución de la presentación física de los documentos aduaneros y fiscales e “incorporando una declaración electrónica relativa al valor de las mercancías, ligada al pedimento electrónico.”

La reforma a la Ley Aduanera fue publicada en el Diario Oficial de la Federación del 9 de diciembre de 2013. De la lectura de sus preceptos se puede observar que omitió la definición del sistema electrónico aduanero, lo que resulta inexplicable ya que dicha reforma legal tuvo como principal finalidad regular ese sistema.  

Ante ello, ese mismo día fue publicada la 3ª modificación a las RGCE para 2013 para adicionar la regla general 1.1.10, la cual dispuso que para los efectos del artículo 6 de la Ley, la Ventanilla Digital, el SAAI y los demás sistemas que se citan en las presentes reglas son parte del sistema electrónico aduanero. 

Entre las disposiciones principales de la reforma legal sobre el sistema electrónico aduanero, están los siguientes: 

• El artículo 2°, fracciones XIII y XIV y XVI define al documento electrónico como todo mensaje que contiene información escrita en datos, generada, transmitida, presentada, recibida o archivada por medios electrónicos; al documento digital como todo mensaje que contiene información por reproducción electrónica de documentos escritos o impresos, transmitida, presentada, recibida o archivada por medios electrónicos y al pedimento como la declaración en documento electrónico, generada y transmitida electrónicamente. 

Para los legos de la terminología electrónica, se pueden mencionar como ejemplos de un documento electrónico el que se forma con la captura de palabras, números y signos, como las hojas de cálculo Excel, escritos en Word o programas similares, y como ejemplos de documentos digitales los que contienen y reproducen imágenes de escritos, fotografías, etc., como el formato PDF. 

• El artículo 6° establece que cuando las disposiciones de la Ley obliguen a transmitir o presentar información ante la autoridad aduanera, ésta deberá transmitirse a través del sistema electrónico aduanero mediante documento electrónico o digital, según se exija, empleando la firma electrónica avanzada o el sello digital, en los términos y condiciones que establezca el SAT mediante reglas. Recibido el documento electrónico o digital, el citado sistema generará el acuse respectivo. 

• Los artículos 9°-A, 9°-B, 9°-C, 9°-D y 9°-E que disponen que las personas que realicen trámites a través del sistema electrónico aduanero se someterán a la notificación electrónica, para lo cual podrán autorizar hasta cinco personas para recibir los avisos de disponibilidad y las notificaciones de los actos administrativos. Para tal efecto, deberán proporcionar sus direcciones de correo electrónico. El SEA enviará a dichas direcciones electrónicas, un aviso de disponibilidad de notificación indicándole que la autoridad ha emitido un acto administrativo y que para conocerlo deberá darse por notificado, debiendo ingresar a su buzón tributario para conocer el acto administrativo a notificar, contando para tal efecto con un plazo de cinco días hábiles contados a partir de la fecha de envío del aviso de la disponibilidad de notificación. 

Una vez que el acto administrativo sea abierto con la firma electrónica avanzada o con el sello digital del interesado, el sistema generará el acuse de la notificación respectivo, en el que constará la fecha y hora de la apertura, que se tendrá como legalmente practicada y surtirá efectos a partir del día hábil siguiente a aquél en el que se generó el acuse de la notificación.

Si transcurrido el plazo de cinco días hábiles el interesado no ingresa al buzón del SEA, la notificación se realizará por estrados del mismo SEA, para lo cual se publicará el acto administrativo respectivo en la página electrónica del sistema electrónico aduanero por un plazo de quince días hábiles, contado a partir del día hábil siguiente a aquél en que se haya publicado. 

Para efectos de las notificaciones electrónicas, se considerarán solo los días hábiles y para los trámites son hábiles de las 07 a las 18 horas, los que se lleven a cabo después o en días inhábiles se considerarán realizados al día hábil siguiente.

• El artículo 36 dispone que quienes introduzcan o extraigan mercancías del territorio nacional destinándolas a un régimen aduanero, están obligados a transmitir, a través del sistema electrónico aduanero, en documento electrónico a las autoridades aduaneras, un pedimento con información referente a las citadas mercancías, en los términos y condiciones que establezca el SAT mediante reglas, empleando la firma electrónica avanzada o el sello digital y, deberán proporcionar una impresión del pedimento con la información correspondiente, el cual llevará impreso el código de barras.

• El artículo 36-A. que dispone que los agentes aduanales y quienes introduzcan o extraigan mercancías del territorio nacional para destinarlas a un régimen aduanero, están obligados a transmitir en documento electrónico o digital los anexos al pedimento, excepto lo previsto en las disposiciones aplicables, los cuales deberán contener el acuse generado por el sistema electrónico aduanero, conforme al cual se tendrá por transmitida y presentada. 

Es importante observar que no obstante que el artículo 2° define al pedimento como la declaración en documento electrónico, este precepto sigue disponiendo que se deberá imprimir en el pedimento, el código de barras o usar otros medios de control, con las características que establezca el SAT mediante reglas.

• El artículo 59-A otorgó fundamento legal para la transmisión electrónica del COVE, disponiendo que quienes introduzcan o extraigan mercancías del territorio nacional para ser destinadas a un régimen aduanero, están obligados a transmitir mediante documento electrónico a las autoridades aduaneras la información relativa a su valor y, en su caso, demás datos relacionados con su comercialización, antes de su despacho aduanero, en los términos y condiciones que establezca el SAT mediante reglas, misma que se entenderá por transmitida una vez que se genere el acuse correspondiente que emita el sistema electrónico aduanero. El acuse se deberá declarar en el pedimento, para los efectos del artículo 36 de esta Ley y demás disposiciones aplicables. 

Fue hasta el artículo 1° fracción III del RLA publicado en el DOF del 20 de abril de 2015 donde se estableció la definición del Sistema Electrónico Aduanero como los diferentes procesos que se llevan a cabo electrónicamente a través de la ventanilla digital mexicana de comercio exterior, el sistema automatizado aduanero integral y los demás sistemas electrónicos que la autoridad aduanera determine utilizar para ejercer sus facultades. 

En el próximo número se hará la exposición de la evolución del sistema electrónico aduanero hacia el desuso del papel, paperless, con la impresión simplificada del pedimento, el manifiesto único ferroviario, el DODA y el PITA, así como una enumeración de algunos sistemas que también forman parte del sistema electrónico aduanero.