Este artículo comentaremos sobre de lo sucedido a lo largo de 5 años de vigencia del Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC, o por sus siglas en inglés, si se trata de Estados Unidos de América: USMCA, o de Canadá: CUSMA) con respecto a los conflictos comerciales en los cuales está involucrado México y, de algún modo, plantear algunos comentarios relevantes de cara a la revisión sexenal del tratado, para lo cual, las tres partes involucradas elaborarán un informe, el cual sirva de base para dicha revisión y este documento pueda contribuir de alguna manera.
En la negociación de cualquier acuerdo o tratado comercial en el cual se pacte acceso a mercados y compromisos en disciplinas que pudieran derivar en una afectación a los intereses de la(s) contraparte(s), comúnmente discuten y acuerdan disposiciones para atender la solución de conflictos.
En forma general, las mencionadas disposiciones se establecen, indistintamente, en un capítulo especial denominado, entre otros, solución de controversias, o incluido en alguno o varios de los capítulos comprendidos en el acuerdo o tratado comercial. A veces las Partes suscriptoras de un tratado, con respecto a un capítulo en particular, deciden que sus disposiciones no se sometan a ningún mecanismo de solución de disputas.
En el caso del T-MEC, publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 29 de junio de 2020, el Capítulo 31 se intituló Solución de Controversias (al igual que el Capítulo XX del Tratado Libre Comercio de América del Norte -TLCAN-). El mencionado capítulo está integrado por dos secciones: La Sección A sobre solución de controversias comprende de los artículos 31.1 al 31.19 y aborda temas sobre cooperación; ámbito de aplicación; elección del foro; consultas, buenos oficios, conciliación y mediación; establecimiento de un panel; términos de referencia; lista y requisitos de los panelistas; composición del panel; reemplazo de panelistas; reglas de procedimiento para los panelistas; presentación electrónica de documentos; función de los paneles; participación de una tercera parte; función de los expertos; suspensión o terminación de los procedimientos; informe del panel; cumplimiento del informe final; e incumplimiento – suspensión de beneficios.
La Sección B, relativa a los procedimientos internos y solución de controversias comerciales privadas, comprende de los artículos 31.20 al 31.22 referentes a los temas siguientes: interpretación del tratado ante instancias judiciales y administrativas; derechos de particulares; y medios alternativos para la solución de controversias.
Recordemos, el T-MEC fue suscrito el 30 de noviembre de 2018 en Buenos Aires, Argentina, pero durante 2019 se llevó a cabo una renegociación; a partir de la cual se modificaron algunas disposiciones de diversos capítulos, entre ellas, algunas del Capítulo 31 y, además, se agregaron los Anexos 31-A y 31-B para incorporar el Mecanismo Laboral de Respuesta Rápida (MLRR) sobre sendos conflictos con EUA y Canadá.
Los mencionados cambios y adiciones se incorporaron en el Protocolo Modificatorio al T-MEC, el cual también fue publicado en el DOF del 29 de junio de 2020, a partir de la hoja 1066 y, en particular, modifica los artículos 31.5 sobre la comisión, buenos oficios, conciliación y mediación; 31.6 establecimiento de un panel; 31.8 lista y requisitos de los panelistas; 31.9 composición del panel; 31.11 reglas de procedimiento para los paneles; y se agregan los referidos Anexos 31-A denominado MLRR en instalaciones específicas México – Estados Unidos y 31-B MLRR en instalaciones específicas México – Canadá.
Ambos anexos son prácticamente idénticos, con excepción del nombre de las autoridades referidas en la nota al pie 1 de cada anexo. Los anexos se integran por 15 artículos sobre: ámbito de aplicación y propósito; denegación de derechos; listas de panelistas del mecanismo; solicitudes de revisión y reparación; solicitudes para el establecimiento de un panel laboral; confirmación de la petición; verificación; proceso y determinación del panel; consultas y reparación; medidas de reparación; uso de buena fe del mecanismo; expansión de reclamaciones; revisión de sectores prioritarios; cooperación para promover el cumplimiento; y definiciones, entre las cuales se encuentran instalación cubierta y sector prioritario.
Como dijimos anteriormente, también hay disposiciones sobre solución de controversias contenidas en los diversos capítulos integrantes del T-MEC, por ejemplo, en materia laboral, sin menoscabo de que el MLRR puede ser activado por trabajadores y organizaciones sindicales; las 17 disposiciones previstas en el Capítulo 23 denominado Laboral pueden ser invocadas por cualquiera de las Partes (México, EUA y Canadá) sobre presuntas violaciones o incumplimiento a las disposiciones previstas en el referido capítulo.
Así observamos en:
Otros ejemplos de capítulos que prevén un mecanismo independiente y separado del Capítulo 31 del T-MEC, son los capítulos 10 y 14. El primero sobre Remedios Comerciales, entre cuyos temas se incluye salvaguardias, antidumping y subvenciones; y el segundo sobre Inversión, conforme al cual, en particular el Anexo 14-D, los procedimientos de solución de controversias entre México y EUA se realizarán de conformidad con las reglas del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) y su mecanismo complementario; o bien, en su caso, de acuerdo con el Reglamento de Arbitraje de la Comisión de Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI), también identificado por sus siglas en inglés como: United Nations Commission on International Trade Law (UNCITRAL). También existe la opción, si el reclamante y reclamado se ponen de acuerdo, en acudir a cualquier otra institución arbitral.
Anteriormente, también apuntamos, existen capítulos del T-MEC en los cuales expresamente las Partes declaran que el mecanismo de solución de controversias previsto en el Capítulo 31 del tratado no son aplicables a los temas y disposiciones previstas en esos capítulos. Como ejemplo, identificamos:
De regreso con el Capítulo 31 del T-MEC, al igual que sucedió con el TLCAN, la Comisión de Libre Comercio (CLC) emitió diversas disposiciones para la instrumentación de los procedimientos de solución de controversias, como son:
Además de tres apéndices referentes a: 1. información confidencial; 2. personas autorizadas; y 3. Declaración de no divulgación.
En el caso del Capítulo 10 sobre Remedios Comerciales, la CLC emitió las Reglas de Procedimiento del Artículo 10.12 referentes a la Revisión ante un Panel Binacional.
También la CLC designó a sendos panelistas para las controversias que se susciten de conformidad con los Capítulos 10 y 31 del T-MEC, así como de Comité de Impugnación Extraordinaria y de Comité Especial para el caso de la salvaguarda del sistema, además de los correspondientes al MLRR; y omitió designar a quiénes conocerán de las controversias originadas en materia ambiental, disposiciones previstas en el Capítulo 24 del tratado.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 31.8 numerales 2 y 3, los panelistas expertos en materia ambiental son igual de indispensables que los designados para conocer de los asuntos laborales, lo cual puede observarse en la siguiente transcripción del T-MEC. Aunque reconocemos que en este lustro no se han presentado casos por alguno de los tres países:
31.8 Lista y Requisitos de los Panelistas
…
(a) tener conocimientos especializados o experiencia en derecho internacional, comercio internacional, otros asuntos cubiertos por este Tratado …
…
(b) en una controversia que surja conforme al Capítulo 24 (Medio Ambiente), los panelistas distintos al presidente tendrán conocimiento especializado o experiencia en derecho o práctica en materia ambiental.
Según lo previsto en el artículo 30.6 de T-MEC, la CLC establecerá y supervisará un Secretariado, el cual, entre otras funciones, proporcionará asistencia administrativa a los paneles y comités establecidos de conformidad con los Capítulos 10 y 31 del tratado. El Secretariado cuenta con tres secciones, una en cada país. En el sitio de internet de la sección mexicana con respecto a los casos sometidos a partir del Capítulo 31 del T-MEC, con actualización al 6 de abril de 2022, únicamente aparecen dos casos (CDA-USA-2021-31.6-02 y CDA-USA-2023-31-01) promovidos por EUA en contra de Canadá con respecto a los lineamientos, criterios y requisitos que este segundo impone para el otorgamiento de cupos de leche. Es decir, se omiten los casos sobre la interpretación de las reglas de origen en materia automotriz, así como el caso de la reglamentación emitida por México sobre el glifosato y maíz transgénico; y tampoco se incluyen los casos derivados del MLRR.
En relación con los casos derivados del Capítulo 10 de T-MEC sobre remedios comerciales, la página del Secretariado tiene una actualización hasta el 6 de abril de 2022, a partir de la cual se registran 13 asuntos, de los cuales, uno fue promovido por EUA en contra de Canadá, nueve iniciados por Canadá, la mayoría con respecto a medidas comerciales impuestas por Estados Unidos a madera blanda y tres por México en contra de productos de aceros (cables y barras ─ USA-MEX-2021-10.12-01 Carbon and Certain Alloy Steel Wire Rod from Mexico, USA-MEX-2021-10.12-02 Steel Concrete Reinforcing Bar AD AR y USA-MEX-2023-10.12-01 Steel Concrete Reinforcing Bar AD AR7). Recordemos que estos procedimientos son promovidos por particulares en contra de las decisiones adoptadas por las autoridades competentes de los respectivos países.
En cambio, los procedimientos promovidos con fundamento en el Capítulo 31 del T-MEC son asuntos entre Estados. En este sentido, se vuelven relevantes los casos de reglas de origen automotriz y de maíz transgénico indicados anteriormente. Valga decir, no desconocemos la existencia de otros hechos y situaciones considerados como irritantes comerciales entre EUA y México o de Canadá y México, en materia de hidrocarburos, energía y minería, por mencionar algunos. Lo cierto es, ninguno de estos asuntos se ha ventilado en el marco del mecanismo previsto en el Capítulo 31 del T-MEC. También reconocemos que la disputa surgida con motivo del incremento de aranceles impuesto por EUA a las importaciones de diversos orígenes, incluido México, al menos en el caso de Canadá y China, estos países han recurrido al mecanismo de solución de diferencias de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y no conforme a las reglas del T-MEC para el caso de Canadá.
Con respecto al caso automotriz, México presentó a EUA una solicitud de consultas el 20 de agosto de 2021. Las consultas se realizaron el 24 de septiembre sin resolver la diferencia, por lo cual, el 6 de enero de 2022 México solicitó el establecimiento del panel. En este proceso Canadá se integró al reclamo. El 11 de enero de 2023, el panel, integrado por profesionales de EUA, Canadá, México y Uruguay (en calidad de presidente), difundió su Informe Final.
El asunto versó sobre una interpretación errónea de EUA respecto de los artículos 3 relativo al valor de contenido regional (VCR) para vehículos de pasajeros, camionetas (camiones ligeros) y sus partes; 8 del Apéndice al Anexo 4-B denominado Disposiciones relacionadas con las Reglas de Origen Específicas por Producto para Mercancías Automotrices); y 4.5.4 sobre el VCR. El argumento de México fue:
… México consideró que las diversas disposiciones del Apéndice al Anexo 4-B del T-MEC, otorgan a los productores de automóviles distintas metodologías que les permiten considerar partes y componentes no originarios en el cálculo del VCR, y con ello asegurar que el vehículo se considere originario para efectos de obtener los beneficios arancelarios del Tratado.
El informe del panel básicamente confirió la razón a México y Canadá, a partir del análisis y discusión de la información proporcionada por las partes contendientes, sobre cuáles fueron los términos de la negociación del T-MEC. El sentido del mencionado informe puede observarse con el texto siguiente:
… el Panel determinó que el T-MEC permite a los fabricantes de vehículos considerar a las partes esenciales de un vehículo terminado (motor, transmisión, carrocería, etc.) como originarias, una vez que, por separado, dichas autopartes hayan cumplido con el porcentaje mínimo de contenido regional (75%), utilizando las metodologías alternativas que el mismo tratado establece.
Lo más relevante aquí, no es el éxito de México, sino la falta de información sobre el cumplimiento que en su caso EUA ha dado al informe. El plazo de 45 días previsto en el artículo 31.18 del T-MEC concluyó y no se observa información disponible sobre algún acuerdo entre las Partes o sobre el cumplimiento del informe del panel por EUA. También es claro, en la próxima revisión sexenal del T-MEC, junto con la incorporación de mayores reglas sobre los autos eléctricos e híbridos, las reglas de origen para productos originarios deben ser objeto de una mejora en la redacción y aclaración de las disposiciones pertinentes del T-MEC, así como las Reglamentaciones Uniformes correspondientes, cuya última actualización se publicó el 13 de agosto de 2021.
En el caso del maíz transgénico se originó con la publicación de un Decreto presidencial publicado en el DOF el 31 de diciembre de 2020, cuyo objeto era prohibir la utilización del glifosato y promover la producción de maíz nativo, negando la importación, empleó y consumo de maíz genéticamente modificado, proveniente principalmente de EUA. El irritante comercial y la base de argumentación para este país, consistió en que la decisión no está debidamente sustentada en estudios científicos, con los cuales se demuestre el daño a la salud humana y animal. Es decir, la determinación de México se apoya en un documento elaborado el 20 de marzo de 2015 por la Agencia Internacional de Investigación sobre Cáncer (AIIC o en inglés IARC), dependiente de la Organización Mundial de la Salud y no en un estudio realizado por México, en el cual se compruebe el análisis y resultados concretos para demostrar que el empleo y consumo del maíz transgénico genera cáncer en los humanos.
Con motivo de las presiones de EUA, México decidió modificar el Decreto en comento, mediante publicación en el DOF del 13 de febrero de 2023. Sin embargo, dichos cambios tampoco estaban basados en estudios científicos que avalen la decisión. Lo cual no impidió que el asunto fuera sometido a un panel de conformidad con lo previsto en el Capítulo 31 del T-MEC.
El 6 de marzo de 2023, EUA solicitó consultas técnicas, de conformidad con lo establecido en el artículo 9.19.2 del T-MEC, es decir, en el marco de capítulo relativo a medidas sanitarias y fitosanitarias, en tanto, las medidas adoptadas por México impiden el libre comercio, pero no fueron calificadas como medidas medioambientales. Las consultas se celebraron el 30 de marzo. Posteriormente, EUA solicitó nuevamente consultas, ahora de acuerdo con los artículos 31.2 y 31.4 del T-MEC, las cuales tuvieron lugar en la CDMX el 29 de junio de 2023, en las cuales también participó Canadá, sin que se llegara a una solución mutuamente satisfactoria; lo cual motivó la solicitud de establecimiento del panel para el 17 de agosto de 2023.
Entre septiembre y octubre de ese año, el panel se integró por un suizo, en calidad de presidente, un mexicano y un estadounidense; y el panel emitió su decisión final el 20 de diciembre de 2024, en la cual reconoció que México pretende abordar preocupaciones genuinas de buena fe, entre las cuales se encuentran: proteger valores como la salud, la moral pública, la conservación de los recursos naturales, la cultura de la población mexicana y los derechos de los pueblos indígenas. No obstante, debe cumplir en debida forma con los establecido en los capítulos 2 y 9 del T-MEC, es decir:
… [sus] preocupaciones … [deben ser atendidas] a través de un proceso adecuado de evaluación del riesgo, medidas basadas en principios científicos y un diálogo entre todas las Partes del T-MEC para facilitar un camino constructivo hacia adelante.
El ánimo del Gobierno de México, a pesar de no estar de acuerdo con el resultado del Informe Final, es en el sentido de cumplir con lo indicado por los panelistas, y a través de un comunicado conjunto de las Secretarías de Economía y Agricultura expresa:
… el Gobierno de México respetará la determinación, ya que el sistema de solución de controversias del T-MEC es una pieza clave de dicho tratado, como quedó demostrado en el caso sobre Reglas de Origen del sector automotriz que resultó favorable para México.
En este sentido, para efecto del cumplimiento, el Secretario de Economía publicó, en el DOF del 5 de febrero de 2025, un Acuerdo por el cual deja sin efectos determinadas disposiciones del decreto del 13 de febrero de 2023 antes citado (en particular los artículos sexto fracción II, séptimo y octavo). No obstante, bajo un criterio jurídico estricto, queda en entredicho si un acuerdo secretarial es suficiente para abrogar un decreto presidencial. La respuesta natural sería no.
A la par de la abrogación del Decreto, según lo reconoció en el comunicado antes citado, el Gobierno de México no claudica en atender las preocupaciones antes descritas y que fueron reconocidas por el panel como legítimas. Razón por la cual, la Presidenta de la República Claudia Sheinbaum hizo llegar al Congreso de la Unión una iniciativa para reformar la Constitución Política de México, a fin de salvaguardar las preocupaciones expresadas en el decreto y en sus argumentos ante el panel.
Como resultado de lo anterior, las Cámaras de Senadores y de Diputados aprobaron una reforma y adición al artículo 4 constitucional en relación con el maíz transgénico. Así, lo lógico es que EUA, en el marco del Capítulo 31 del T-MEC, promueva un procedimiento sobre el cumplimiento no adecuado del Informe Final del panel; con lo cual viviremos una nueva experiencia y etapa en este asunto, con respecto a la aplicación del artículo 31.19 denominado incumplimiento – suspensión de beneficios, el cual como su nombre lo indica podría derivar en la suspensión de concesiones comerciales otorgadas con base en el tratado.
Un último aspecto a considerar es el relativo a los MLRR, asuntos que han proliferado en este quinquenio: dos casos en 2021, cuatro en 2022, 12 en 2023, 13 en 2024, y uno en 2025.
De la relación se observa cómo las empresas automotrices y de autopartes han sido el principal foco de atención con 18 casos, tres de maquinaria y autopartes, tres de minería, uno de carga aérea, uno de ropa, uno de atención telefónica, uno de alimentos, uno de municiones, uno de calzado, uno de cemento y otro de vidrio decorativo. Donde Guanajuato tiene cinco casos; Tamaulipas cuatro; Coahuila y San Luis Potosí cada uno con tres; seguido por Aguascalientes, Estado de México, Hidalgo, Morelos, Querétaro y Zacatecas, cada cual con dos casos; y Chihuahua, Ciudad de México, Michoacán, Nuevo León y Puebla, cada uno con un solo caso. Se observa también la omisión de entidades federativas del Sur del país, donde no predominan las empresas exportadoras hacia EUA.
De los asuntos señalados surgieron seis paneles: uno terminado respecto de la Mina San Martín, ubicada en Sombrerete, Zacatecas, y otros cinco en curso. El primero en relación con una empresa de atención telefónica (call center) denominada Atento Servicios, ubicada en Pachuca, Hidalgo, cuya solicitud de establecimiento del panel por EUA fue el 16 de abril de 2024. Cabe señalar que los servicios de atención telefónica considerados en la legislación estadounidense, no son de los sectores prioritarios incluidos en las definiciones previstas en los Anexos 31-A y 31-B del T-MEC, aunque la nota al pie 3 de ambos anexos señala que no está limitada a la descripción de sectores, por lo cual es un asunto interesante y del cual, a pesar del tiempo transcurrido, no se tiene noticia de su conclusión.
Para confirmar lo dicho se transcribe enseguida la definición de sector prioritario, así como la nota al pie 3, del Anexo 31-A:
Artículo 31-A.15: Definiciones
Sector Prioritario significa un sector que produce mercancías manufacturadas,3 suministra servicios, o involucra minería.
3 Para mayor certeza, las mercancías manufacturadas incluyen, pero no están limitadas a, productos y componentes aeroespaciales, autos y autopartes, productos cosméticos, mercancías de panadería elaboradas industrialmente, acero y aluminio, vidrio, cerámica, plástico, forjas, y cemento.
Los otros cuatro casos se refieren a: i) Minera Camino Rojo ubicada en Mazapil, Zacatecas, cuya solicitud de panel la presentó EUA el 12 de diciembre de 2024. El 18 de diciembre EUA solicitó tres paneles: uno con respecto al caso de ii) Pirelli Neumáticos, otro sobre iii) Bader de México, localizada en León, Guanajuato; y iv) Tecnos, en Cuernavaca, Morelos.
El aprendizaje observado sobre el único asunto de panel concluido es que en la próxima revisión del T-MEC, los tres países deben ocuparse de reconocer expresamente lo siguiente:
Lo anterior, evitará en el futuro que cualquiera de las Partes someta al MLRR situaciones notoriamente improcedentes, a pesar del interés de algunos trabajadores o dirigentes sindicales para accionar más de una vía procesal, nacional e internacional, ante la eventual denegación de derechos colectivos, lo cual evitará el malgasto de recursos humanos, materiales y económicos de los gobiernos involucrados al recurrir al MLRR.
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