Los ámbitos de la ley aduanera

Es fundamental que los preceptos iniciales de una ley se destinen a establecer los distintos ámbitos sobre los cuales regirá. En estos se debe señalar de manera imperativa, clara y precisa las materias que regulará, los sujetos que estarán obligados a cumplirla, la circunscripción espacial o territorial en la cual se aplicará y la vigencia en el tiempo de sus disposiciones, es decir, sus ámbitos material, personal, espacial y temporal. 

 

Estos preceptos deben agruparse en un primer título que comúnmente se denomina Disposiciones Generales. Tienen por objeto decretar las normas preceptivas desde las cuales partirá la ley para desdoblar coherentemente la redacción de todo su articulado a través de toda su estructura. 

 

Enseguida, expondré algunas de esas premisas y algunos bosquejos de textos que pueden ser útiles para la comprensión de las disposiciones generales sobre los ámbitos legales de un modelo hipotético de ley aduanera, de tal modo que solo pretenden ser ejemplos que no están diseñados para legislación de algún país ni tampoco inspirados en ella, aunque debo señalar, sí he consultado con detalle el derecho comparado y la doctrina existente en muchos países, entre ellos la de México. 

 

El ámbito material de una ley aduanera

El Estado tiene el poder soberano para establecer el control aduanero sobre el territorio nacional y regular la entrada y salida del mismo, de mercancías, de los medios en que se transporten y de las personas que las lleven consigo como una potestad pública que está reservada para la autoridad gubernamental. 

 

No obstante, el control aduanero es una manifestación soberana que deberá observar el Estado de Derecho (rule of law), ya que ese control implica el uso de atribuciones por las autoridades; el cumplimiento de obligaciones a cargo de las personas y el ejercicio de sus derechos, y para ambas –autoridades y personas– la exigencia de desahogar procedimientos y afrontar responsabilidades. Por lo tanto, todo ello estará sometido al cumplimiento de uno de los pilares de ese Estado de Derecho, el derecho humano y la garantía individual de legalidad. 

 

Acorde con ese estado de derecho, la ley aduanera es el ordenamiento que regula el control aduanero y para establecerlo en las disposiciones generales como su ámbito material, es necesario conocer en qué consiste, para lo cual seguiré las pautas de los instrumentos elaborados por la Organización Mundial de Aduanas (OMA), como son la Convención de Kyoto Revisada (CKR) y el Glosario de Términos Aduaneros Internacionales (GTAI), de tal suerte que se puede afirmar que los textos ejemplificativos siguen esos ordenamientos. 

 

Ellos definen el control aduanero como: “Las medidas aplicadas por las aduanas para asegurar el cumplimiento de la legislación aduanera” de cuya definición se aprecian tres elementos: 1) las medidas 2) las aduanas y 3) la legislación aduanera, habiendo omitido la definición del primero de ellos. 

 

En efecto, no se incluyó la definición de las medidas que constituyen el control aduanero, lo cual requerirá analizar si esas medidas se pueden encontrar o desprender, explícita o implícitamente, en los dos elementos restantes. Ahora expongo las definiciones que de ambos que señalan los instrumentos citados. 

 

Las aduanas son “los servicios administrativos responsables de la aplicación de la legislación aduanera y de la recaudación de derechos e impuestos a la importación, a la exportación, al movimiento o al almacenaje de mercancías y encargados, al igual que de la aplicación de otras leyes y reglamentos relativos a la importación, exportación, movimiento o al almacenaje de mercancías”. En otras palabras, son autoridades con la atribución de aplicar la legislación aduanera, la recaudación de derechos e impuestos a la importación, exportación, movimiento y almacenaje de mercancías y de otras leyes relativas a la importación, exportación, movimiento o al almacenaje de mercancías. 

 

Por su parte, la legislación aduanera se conforma de “las disposiciones legales y reglamentarias relativas a la importación, a la exportación, al movimiento o al almacenaje de mercancías, cuya administración y aplicación se encuentren específicamente a cargo de la Aduana, y de todo otro reglamento elaborado por la Aduana conforme a los poderes que le confiere la ley”. Es decir que la ley aduanera es aquella cuya aplicación es atribución específica o competencia exclusiva de las aduanas. 

 

En suma, la Aduana es la autoridad que aplica la legislación aduanera y ésta es aquella cuya aplicación es competencia exclusiva de la Aduana, de tal manera que si se adiciona una disposición a la ley aduanera, entonces se convertirá en competencia exclusiva de la aduana y si una ley otorga competencia exclusiva a la aduana entonces esa ley se convertirá en parte de la legislación aduanera. 

 

Avanzando en el análisis, también se observan otras circunstancias: esas leyes y reglamentos aduaneros son relativos a la importación, exportación, movimiento y almacenaje de mercancías, lo que obliga a buscar las definiciones de estas palabras en dichos instrumentos, que son las siguientes. 

 

La importación es “el acto de traer o que sea traída cualquier mercancía a un territorio aduanero”; la exportación es “el acto de llevar o hacer que se lleve cualquier mercancía del territorio aduanero”. A estas definiciones se les puede hacer un par de observaciones: 

 

  1. Están redactadas desde la perspectiva de los transportistas o logísticos (traer o llevar) y no desde una perspectiva fáctica (introducir o extraer). 
  2. Están elaboradas en inglés y francés (idiomas oficiales de la OMA), que reflejan sus propias costumbres y prácticas. 
 

Las leyes de los países de Latinoamérica recogen en sus definiciones los hechos de la entrada al territorio y salida del mismo de mercancías y de los transportes que las conducen, es decir, introducir y extraer, que por mi parte puedo considerar como una adecuada traslación a nuestro lenguaje jurídico. 

 

A pesar de que omitieron las definiciones de “movimiento” y “almacenaje” me parece que podrían tener los significados amplios de tránsito o circulación y custodia o tenencia, en el territorio nacional, respectivamente. 

 

De todo lo anterior, se puede desprender que las medidas que constituyen el control aduanero a las que se refiere la CKR y el GTAI son todas aquellas atribuciones establecidas en la ley aduanera, su reglamento y otras leyes cuya aplicación es competencia exclusiva de las autoridades aduaneras, relacionadas con la introducción al territorio nacional y extracción del mismo de mercancías, los medios en que se transportan y las personas que las lleven consigo, así como el tránsito, circulación, custodia o tenencia de dichas mercancías dentro del citado territorio y con los derechos e impuestos sobre todos esos hechos. 

 

Respecto a las mercancías y transportes que están sometidos al control aduanero, la norma 6.1. del Anexo General de la CKR establece que “todas las mercancías, incluso los medios de transporte que entren o salgan del territorio aduanero, se encuentren o no sujetos a derechos e impuestos, serán sometidos al control aduanero”. Esta disposición parece incompleta porque esas mercancías y transportes también estarán sometidos al control aduanero, se encuentren o no sujetos al cumplimiento de regulaciones no arancelarias (RNA). 

 

Por lo anterior, queda claro que las excepciones a dicho control aduanero serán casuísticas y se limitarán a las que estén expresamente establecidas por la ley, por ejemplo, la entrada y salida del territorio nacional de buques militares del propio Estado o potencias extranjeras y las valijas diplomáticas de plenipotenciarios de otras naciones.

 

Como se puede observar, el sometimiento de las mercancías y transportes al control aduanero no depende de la existencia de aranceles, impuestos o RNA que deban cumplirse por su introducción al territorio o la extracción del mismo, ya que todas y todos se deben someter al control aduanero no obstante la ausencia de esas medidas sobre ellos y destinarse a uno de los regímenes aduaneros establecidos en la ley. 

 

La cualidad principal para los sujetos pasivos del control aduanero es el surgimiento de la obligación aduanera, la cual generará relaciones jurídicas entre ellos y las autoridades aduaneras que también son objeto del ámbito material de una ley aduanera.

 

Debido a que el control aduanero consiste en medidas o atribuciones que puede aplicar la aduana, su ejercicio debe realizarse conforme a los procedimientos que deben observar quienes participan en la actividad aduanera. Anteriormente se expuso con amplitud la doctrina sobre la seguridad jurídica que exige que los elementos esenciales de los procedimientos estén estipulados en la ley sin perjuicio de que cuestiones de mero trámite puedan ser objeto de los reglamentos.  

 

Finalmente, ya que los preceptos legales del control aduanero son de observancia obligatoria, su infracción estará sujeta a la imposición de sanciones, razón por la cual las cuestiones infracciónales también se ubican en el ámbito material de la legislación aduanera y, de la misma manera, los medios para la impugnación de las resoluciones la autoridad aduanera. 

 

Enseguida se exponen algunos bosquejos de disposiciones generales sobre este ámbito material. 

Ámbito personal de la legislación aduanera

Ya se señaló que las atribuciones establecidas en la ley aduanera son competencia exclusiva de las autoridades aduaneras, por lo cual es evidente que son ellas el sujeto activo de las obligaciones aduaneras, sin que ello impida que también tengan obligaciones a su cargo. 

 

Es pertinente que en las disposiciones generales se establezca esa atribución específica o competencia exclusiva para aplicar las leyes y reglamentos aduaneros, así como su relación con las demás autoridades nacionales –federales, estatales y municipales–, la cooperación con las autoridades aduaneras extranjeras y la colaboración y consulta con las organizaciones del sector privado. 

 

Respecto de los sujetos obligados, siendo la causa de la obligación aduanera el hecho o acto consistente en introducir al territorio nacional o extraer del mismo mercancías y los medios de transporte que las conducen, destacan como sujetos obligados por la ley aduanera las personas que realizan físicamente esos hechos y aquellas otras personas por cuenta de quienes las ejecutan. 

 

En efecto, las personas que tienen algún título jurídico o interés económico sobre las mercancías o sobre la importación, tránsito o exportación de las mismas  la gran mayoría de las veces solicitan a otras personas o empresas para que realicen la transportación y el cruce fronterizo por ellas, de tal manera, que pueden existir dos o más personas que ingresen o extraigan del país dichas mercancías: la que ordena la entrada o salida y la que físicamente la realiza, quedando ambas dentro de la esfera de los sujetos obligados por la norma aduanera. 

 

También es frecuente que después del cruce fronterizo y antes del despacho aduanero se endose el documento de transporte (conocimiento de embarque o guía aérea) sustituyendo los consignatarios a cuyo nombre se realizó el cruce fronterizo, para señalar otro consignatario quien finalmente será quien tenga la disponibilidad y tenga la capacidad para desaduanar las mercancías, por lo cual el ámbito personal se amplía para incluir a los consignatarios como sujetos obligados. 

 

No existe ley aduanera que no señale como sujetos obligados a los importadores o exportadores, pero en la mayoría de los casos se omite definir quiénes son ellos. En los sistemas aduaneros objetivos basados en el cruce fronterizo, por ejemplo, la ley mexicana, esos obligados se identifican con las personas enunciados en los párrafos anteriores. En los sistemas subjetivos basados en la voluntad del interesado, los importadores o exportadores son los “declarantes”, es decir, las personas a cuyo nombre se haya presentado una declaración o pedimento ante la aduana; por ejemplo, en la legislación uruguaya, argentina y otras más.  

 

Adicionalmente y en virtud de que tan pronto como las mercancías se introducen al territorio aduanero o al recinto portuario, son objeto de maniobras de carga, descarga y depósito obligatorio en la aduana, cuyas actividades son practicadas por otras personas, como son las empresas y su personal de maniobras, los almacenes y los recintos fiscalizados, el ámbito personal de la ley se extiende para incluir como sujetos obligados a dichas personas y sus dependientes. 

 

El listado de personas que pueden tener alguna intervención en la introducción al país o extracción del mismo de mercancías se puede aún extender genéricamente a cualquier persona que tenga alguna intervención en la introducción, extracción o posesión de las mercancías, como son los conductores, operarios y personal de las transportistas, maniobristas y almacenistas, los cuales, al tener una tenencia sobre las mercancías, son pasivos de las obligaciones establecidas en la ley. 

 

Además, existen personas que teniendo solamente la disponibilidad de facto de las mercancías por carecer de un título jurídico suficiente realizan la introducción, extracción o posesión de las mercancías, o bien, realizan esos hechos de manera ilegal sustrayéndose al control aduanero, con lo cual su carácter será de tenedores de las mercancías y como tales recaerá sobre ellos el estatuto de sujetos obligados por la legislación aduanera, y por ende, sometidos al régimen de obligaciones, infracciones, delitos y sanciones.

 

Otros sujetos obligados se derivan de que las personas que realizan la introducción de mercancías al país o extracción de este. Ellos tienen el derecho de designar a un agente aduanal para que lo represente ante la autoridad aduanera en las diversas formalidades del despacho aduanero, generando relaciones jurídicas entre esos profesionales y la autoridad, por la cual es menester incluir a ese profesional y su personal dentro de la categoría de sujetos obligados por la legislación aduanera.

 

No debe pasarse por alto que los transportes ingresan o salen del país usando las instalaciones de los puertos, aeropuertos y terminales terrestres, de la mayor importancia para el control aduanero. De igual manera y por razones evidentes, las personas, públicas, privadas o mixtas que los administren, operen o presten servicios en ellos deben incluirse dentro de los sujetos pasivos de determinadas obligaciones. 

 

Finalmente, para llevar un control aduanero eficiente, la ley deberá definir los sujetos obligados lo más amplio posible y deberá impedir que algunos puedan eludir sus disposiciones mediante artificios. Para esto es conveniente incluir sujetos obligados genéricos que permitan integrar en ellos a personas que tengan alguna relación con los hechos aduaneros, las mercancías o los transportes, con lo cual ya se puede concluir la delimitación de los sujetos obligados por la legislación aduanera. 

 

No obstante, además de los sujetos obligados, la ley establece otros sujetos que también responderán por el cumplimiento de las obligaciones aduaneras. En efecto, la obligación aduanera es personal y recae sobre personas; sin embargo, para asegurar el cumplimiento de esa obligación, la legislación extiende diversas responsabilidades sobre personas distintas a los sujetos obligados, además de establecer afectaciones sobre las mercancías y los transportes en que se conducen y responsabilidades solidarias a su cargo. 

 

En cuanto a las afectaciones sobre las mercancías, algunos tratadistas y legislaciones las han calificado de “prenda aduanera” una especie de obligación que responde del cumplimiento de otra obligación, por medio de la cual la mercancía está sujeta a responder de obligaciones incumplidas por su introducción, extracción o permanencia en el territorio nacional, afectación a la que están sujetos sus tenedores, poseedores o propietarios. 

 

Respecto a las responsabilidades a cargo de personas por el cumplimiento de las obligaciones aduaneras de un tercero, denominados responsables solidarios, lo serán por el total de la deuda aduanera, las que generalmente no son subsidiarias, lo que significa que para ser exigibles no se requiere que previamente se le exija al sujeto obligado y que éste se encuentre imposibilitado de cumplir. 

 

Por lo tanto, en el título de las disposiciones generales se deben establecer las afectaciones sobre las mercancías y la responsabilidad solidaria y en el articulado regular con detalle los sujetos sobre los cuales recaerá esa responsabilidad solidaria, las condiciones y excepciones. Enseguida algunos textos ejemplificativos:

Ámbito espacial o territorio aduanero 

El territorio es un elemento esencial del Estado que consiste en una extensión de terreno –físico o natural– imprescindible para el alojamiento físico de la población, garantizar su seguridad y satisfacer sus necesidades de sobrevivencia. 


Hans Kelsen expuso la noción jurídica de territorio como el espacio dónde tiene validez el orden jurídico: 


“El espacio al que se circunscribe la validez del orden jurídico estatal es lo que se llama territorio del Estado.”


De esta noción jurídica se desprende que el territorio es aquel dónde existe una unidad de orden jurídico de tal suerte que “…la Identidad del territorio del Estado no es más que la identidad del orden jurídico.”


Esta noción de unidad jurídica es utilizada en los tratados internacionales para construir el concepto de territorio aduanero.  En efecto, el concepto de territorio aduanero que adoptó el Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1947 y que repitió en el GATT de 1994 concretamente en su artículo XXIV, numeral 2 dispone: 


  1. A los efectos del presente Acuerdo, se entenderá por territorio aduanero todo territorio que aplique un arancel distinto u otras reglamentaciones comerciales distintas a una parte substancial de su comercio con los demás territorios.  

Este concepto resulta apto para explicar el territorio aduanero cuando coincide con el territorio político (en un territorio existe y se aplica un único orden jurídico que es la regla general en el derecho comparado) y también es idóneo cuando existe más de un orden jurídico aduanero dentro de un mismo territorio estatal o cuando un mismo orden jurídico aduanero es aplicable en dos o más territorios políticos. En estos casos, el territorio político y el territorio aduanero no coinciden, ya sea porque se excluya a una parte del territorio político de la aplicación del orden jurídico aduanero o porque su aplicación se extienda a otros territorios distintos a su territorio político — hipótesis que puede explicar a algunos “territorios históricos” y a otros “territorios aduaneros contemporáneos”. 


Como se puede observar, el ámbito espacial de la legislación aduanera es el que hace extenso o reducido al territorio: 


“La noción de territorio aduanero merece una aclaración en sí misma, ya que no siempre coincide con la del territorio político de un Estado. De hecho, la aplicación de la Ley Aduanera puede ser excluida en ciertas partes de este último. Así, por ejemplo, la ley francesa no cubre los territorios de ultramar (a diferencia de los Departamentos de Ultramar). Al contrario, puede extenderse a áreas geográficas extranjeras. Este es el caso del Principado de Mónaco, el cual forma parte integrante del territorio aduanero francés y comunitario, a diferencia del Principado de Andorra.


Los denominados “territorios históricos” son territorios que han alcanzado la naturaleza de estados soberanos y que la doctrina internacionalista considera que se están convirtiendo en un tema académico, pero que durante mucho tiempo fueron objeto de alguna particularidad relacionada con el territorio aduanero.  


Entre estos territorios o estados se pueden mencionar a las colonias, los mandatos, los protectorados, los estados diminutos y los territorios en administración fiduciaria, que son modalidades de la dominación colonial prolongadas hasta casi mediados del siglo XX. No obstante, la administración fiduciaria subsiste actualmente para 17 territorios no autónomos bajo la administración de Estados Unidos, Francia, Reino Unido, España y Nueva Zelanda.  El artículo XXVI, numeral 5, inciso a) del GATT de 1947y 1994 dispone que el Estado que acepte ese Acuerdo lo aceptará en nombre de su territorio metropolitano y de los territorios que represente internacionalmente. 


En el caso de los “territorios contemporáneos” que son modalidades con aplicación en la actualidad, son los enclaves y exclaves; las zonas francas y las uniones aduaneras.  


Los enclaves y exclaves son espacios que estando dentro de un territorio político están sujetos al control y aplicación de la legislación aduanera de otro Estado. En el enclave es el territorio extranjero en el cual se permite la aplicación de la legislación aduanera nacional, mientras que el exclave es una parte del territorio nacional en el cual se permite la aplicación de la legislación aduanera de otro Estado. Como se puede observar, el territorio que para un Estado es un enclave ese mismo espacio será un exclave para otro Estado. Los casos actuales (por ejemplo, los territorios de Ceuta y Melilla que son exclaves de Marruecos mientras que son enclaves para el Reino de España) tienen algún ingrediente de conflicto histórico entre esas naciones, figuras poco propicias en las condiciones políticas modernas, por lo cual no los incluyo en los textos ejemplificativos. 


Las zonas o áreas francas son espacios territoriales sometidos a la soberanía de un Estado en los cuales las mercancías están sujetas a cierto tratamiento aduanero, respecto del cual no existe uniformidad en la legislación comparada y en la doctrina. 


En algunas leyes comunitarias o nacionales se establece que esas zonas francas sí forman parte del territorio aduanero (artículo 210 fracción b) del Código Aduanero de la Unión Europea) y otras para las cuales no forman parte (artículo 3º inciso b) del Código Aduanero de Argentina) pero todas son uniformes al disponer que en dichas zonas francas no se pagarán los aranceles a las importaciones. 


La definición prevista en el Anexo Específico D, Capítulo 2, de la CKR, señala: 

Zona franca, es una parte del territorio de una Parte Contratante en el que las mercancías allí introducidas se considerarán generalmente como si no estuviesen dentro del territorio aduanero, en lo que respecta a los derechos y los impuestos a la importación. 


Ciertamente, en las legislaciones nacionales se ha venido imponiendo que la zona franca sí es parte integrante del territorio aduanero y, por lo tanto, se regula en ellas de diversos modos: franquicia de tipo territorial o zona de tratamiento fiscal o régimen aduanero. 


La unión aduanera es una forma de integración comercial en virtud del cual los estados parte eliminan los obstáculos al comercio entre ellos y expiden aranceles o regulaciones comerciales idénticos aplicables al comercio con terceros países, de tal suerte que, como lo señala el artículo XXIV numeral 8 inciso a) del GATT, dos o más territorios aduaneros se substituyen por uno solo, así pues, mediante ella se amplía la extensión geográfica en donde se aplicará el mismo orden aduanero. 


Una vez expuesta la composición del territorio aduanero hacia el exterior, ahora procede exponer algunas notas sobre cómo se compone el territorio hacia el interior.


En la mayoría de las legislaciones aduaneras se divide el territorio aduanero en dos zonas: la zona primaria y la zona secundaria, atendiendo a la clase e intensidad del control que la autoridad aduanera ejercerá sobre las mismas en la circulación de personas, transportes y las mercancías. La zona primaria aduanera comprende los perímetros de los puertos, aeropuertos y pasos fronterizos y los demás lugares donde se realicen entradas y salidas de transportes de mercancías y operaciones aduaneras. La zona secundaria aduanera es el resto del territorio. En países con altas necesidades de controlar los primeros espacios nacionales de arribo de los transportes es vital la inclusión en la vigilancia aduanera de las zonas primarias. 


Otra división del territorio aduanero es la que crea zonas especiales, como las franjas fronterizas, las regiones fronterizas y zonas económicas que, sin crear un territorio aduanero distinto, son extensiones en las cuales se aplican ciertas normas específicas de reducción arancelaria, procedimientos aduaneros simplificados, reducción o eliminación de ciertos tributos internos y otros estímulos cuyo objeto es promover esas zonas o atender las necesidades de esas poblaciones, como son las franjas y regiones fronterizas, y otras de índole logística.

Considerando todas estas notas generales sobre el concepto territorio, se exponen algunos bosquejos de disposiciones generales sobre este ámbito especial de la ley. 

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