En artículos previamente publicados por esta revista, he señalado que la palabra aduanas tiene diversos significados y que el rol que recoge la Convención de Kyoto Revisada (CKR) de la Organización Mundial de Aduanas (OMA) es el de autoridades aduaneras, a quienes me referiré en esta entrega.
De igual manera, he señalado que el objeto de la legislación aduanera es el control aduanero sobre la introducción al país o la extracción del mismo de mercancías, medios de transporte que las conducen y de personas cuando las llevan consigo, con la finalidad de salvaguardar la integridad del territorio nacional, la protección de la seguridad y salud de sus nacionales, la sanidad de su flora y fauna, la conservación de su patrimonio cultural y otros intereses públicos, entre ellos, desde luego, los intereses del fisco federal.
Dicho control se ejerce por el Estado a través de diversas actividades aduaneras como son 1) las del dominio sobre el territorio estableciendo lugares autorizados y los días y horas hábiles para poder introducir o extraer dichas mercancías y transportes 2) las que imponen obligaciones y procedimientos que deben cumplir aquellos que pretendan realizar ese cruce fronterizo por nuestro territorio y 3) la inspección y vigilancia de las mercancías, transportes y sujetos en el territorio nacional.
Así pues, la misión esencial de las autoridades aduaneras es organizar, establecer y ejecutar el control aduanero y para ello, debe dirigir los servicios aduanales y de inspección en la circunscripción territorial de las aduanas y secciones aduaneras que cubran todos los litorales, límites fronterizos terrestres y espacios aereos, a través de todo el territorio nacional.
En el caso de México, las autoridades aduaneras son, en primer término, el presidente de la república, quien, en los términos del artículo 89 fracciones I y XIII de la Constitución Política, tiene la facultad de aplicar la legislación aduanera y habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas marítimas y fronterizas y designar su ubicación, por lo que es la primera y máxima autoridad aduanera.
En segundo término, por orden jerárquico, la autoridad aduanera es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El artículo 90 de la misma Constitución dispone que una Ley Orgánica que expida el Congreso distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado, esta es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal publicada en el “Diario Oficial” de la Federación de 29 de diciembre de 1976, actualmente vigente y reformada por última vez mediante decreto publicado en el D.O.F de 22 de enero de 2020, la cual dispone en su artículo 31 fracción XII que compete a la SHCP organizar y dirigir los servicios aduanales y de inspección.
En tercer término, igualmente por orden jeráquico, la autoridad aduanera es el Servicio de Administración Tributaria. El artículo 7º, fracción II de la Ley del Servicio de Administración Tributaria publicada el 15 de diciembre de 1995, en vigor, dispone que el SAT es un órgano desconcentrado de la SHCP que tiene la atribución, entre otras, de dirigir los servicios aduanales y de inspección, así como la Unidad de Apoyo para la Inspección Fiscal y Aduanera.
En cuarto término, son autoridades aduaneras la Administración General de Aduanas (AGA) y la Administración General de Auditoría de Comercio Exterior (AGACE), unidades o dependencias del SAT, cuyas atribuciones fueron establecidas por el presidente de la república en el reglamento interior del SAT.
Finalmente y en quinto término, son autoridades aduaneras las 49 aduanas establecidas y con la circunscripción que señala el citado reglamento interior del SAT, distribuidas por todo el territorio nacional (marítimas, fronterizas, interiores y aéreas) con competencia para ejecutar dichos servicios aduanales y de inspección, al frente de las cuales se encuentra un Administrador, subadministradores, jefes y subjefes de departamento, oficiales de comercio exterior, inspectores y demás personal con atribuciones o funciones de autoridad que expresamente le asignen los reglamentos y acuerdos respectivos.
Así pues, desde el presidente de la república hasta los oficiales e inspectores adscritos a las aduanas son autoridades aduaneras, con atribuciones y competencias establecidas, asignadas y distribuidas a cada uno de ellos por los ordenamientos jurídicos antes mencionados.
Las atribuciones que la ley concede a las autoridades aduaneras para el eficiente cometido de su función son múltiples y se pueden clasificar de diferente manera. Enseguida expongo algunos ejemplos de algunas clases y tipos de ellas.
Es muy importante advertir que algunas de las atribuciones que enseguida se mencionan están reservadas para las más altas autoridades aduaneras mientras que otras están establecidas concurremente para todas las autoridades aduaneras.
Estas atribuciones tienen por objetivo organizar el servicio aduanal y asignar o distribuir competencias entre sus distintas dependencias; por ejemplo, determinar la ubicación geográfica y competencia de las aduanas, señalar las aduanas para el despacho de determinado tipo de mercancías, señalar dentro de los recintos fiscales el lugar donde se ubicarán las oficinas administrativas de la aduana y las instalaciones manejar, almacenar y custodiar las mercancías, y establecer la coordinación con otras dependencias que aplique medidas de vigilancia, inspección y seguridad.
A través de estas atribuciones las autoridades aduaneras pueden dictar reglas que facilitan o proveen de estructuras operativas, tales como: dictar reglas generales, fijar los lineamientos dentro de los recintos fiscales y fiscalizados, establecer los precios estimados de las mercancías, dictar medidas administrativas de emergencia, dictar reglas en materia aduanera de los tratados internacionales de los que México sea parte, dictar las reglas del despacho conjunto y otras más.
En materia aduanera, concurre la actividad de particulares que puede concurrir en en el auxilio de las funciones aduaneras. Para el desempeño de la función de estos auxiliares de la funcion aduanera, se requiere la autorización de las autoridades aduaneras, tales como: otorgar patentes de agentes aduanales y autorizaciones de agencias aduanales, autorización de los dictaminadores aduaneros, la autorización de particulares para el procesamiento electrónico de datos, recintos fiscalizados, prevalidadores y otros más.
Estas son esenciales, ya que la eficiencia de otras atribuciones está condicionada de un modo u otro a que exista un eficiente control de inspección y vigilancia sobre los movimientos de mercancías y transportes en los límites fronterizos (marítimos, terrestres y aéreos), así como en los lugares autorizados para llevarlos a cabo (puertos, cruces y puentes y aeropuertos).
Entre estas atribuciones se encuentran: ejercer de forma exclusiva el control y vigilancia sobre la entrada y salida de mercancías y personas en los aeropuertos, puertos y aduanas fronterizas; inspeccionar, vigilar y verificar el manejo, transporte y tenencia de mercancías; verificar el uso o destino de las mercancías exentas, con estímulo o franquicia; establecer marbetes o sellos especiales para las mercancías o sus envases y padrones de los importadores exportadores transportistas y supervisar los servicios de tecnología no intrusiva.
Además de las facultades de inspección, revisión y vigilancia, las autoridades aduaneras tienen las atribuciones para revisar las declaraciones (pedimentos) y los documentos (facturas, B/L´s, RNA´s) que se hayan presentado para el despacho aduanero de las mercancías y para comprobar el cumplimiento de las disposiciones que establezcan requisitos exigibles a su entrada al país o salida del mismo. Por ejemplo: revisar y rectificar las declaraciones aduaneras; recabar datos, informes o documentos para planear o programar actos de fiscalización; requerir información y documentos a los contribuyentes, responsables solidarios y terceros; practicar el reconocimiento aduanero de las mercancías; practicar visitas domiciliarias y ejecutar la verificación física de mercancías durante su transporte e incluso realizar revisiones electrónicas a los importadores y exportadores.
Una de las acciones más recomendadas para combatir el fraude aduanero y el tráfico de comercio ilegal es la asistencia internacional jurídica de carácter administrativo para el intercambio de información entre las autoridades aduaneras de distintos paises, así como la cooperación en materia de capacitación de los oficiales aduaneros y en la proveduría de equipos de las moderna tecnología que permita impedir dicho tráfico, los cuales están previstos en los acuerdos y tratados internacionales en la materia. Es oportuno señalar que esta asistencia administrativa aduanera se ha movido de lentos y complejos procedimientos consulares a sistemas electrónicos online en tiempo real, lo que los hace más eficientes, pero que requieren reformas legales para su sustento en procedimientos judiciales.
En el ejercicio de las atribuciones de revisión, inspección y vigilancia, las autoridades aduaneras pueden descubrir mercancías que se hayan introducido al país violando las leyes aduaneras. En este caso podrán ejercer las atribuciones para perseguirlas, retenerlas y embargarlas mientras se realizan los procedimientos legales, entre ellas: embargar precautoriamente las mercancías y los medios en que se transporten, retener las mercancías sujetas a precios estimados, embargar precautoriamente dinero o divisas de pasajeros no declarado y retener las mercancías presuntas infractoras de la propiedad intelectual.
Son las atribuciones que permiten a las autoridades aduaneras imponer las consecuencias que la ley disponga cuando se infrinjan sus disposiciones, tales como: establecer las características aduaneras de las mercancías, practicar avalúos de toda clase de bienes, corregir y determinar el valor en aduana de las mercancías declaradas, determinar las contribuciones y los aprovechamientos omitidos y determinar y recaudar contribuciones y accesorios, conforme a tratados internacionales.
Consecuentemente, cuando las autoridades aduaneras detecten y comprueben infracciones a las disposiciones aduaneras, la ley les asigna atribuciones para imponer las sanciones que deberán estar fundadas y motivadas. Entre esas sanciones pueden estar las multas, las suspensiones y cancelaciones e incluso en algunos casos las clausuras temporales de los establecimientos.
Son también muy importantes las facultades que las leyes otorgan a las autoridades aduaneras para recaudar las contribuciones, aplicar el procedimiento administrativo de ejecución si fuere necesario para esa recaudación, custodiar y determinar el destino de las mercancías que pasaron a propiedad del fisco federal y cancelar las garantías de precios estimados.
Se trata de atribuciones establecidas en las disposiciones aduaneras que tienen por objetivo un mejor o más eficiente desempeño administrativo de las unidades de las autoridades aduaneras, tales como: brindar asistencia gratuita, publicar criterios no vinculativos, ser órgano de consulta, las conferidas en tratados internacionales, solicitar y proporcionar información para evitar evasión o elusión fiscal, dar a conocer la información contenida en los pedimentos, contar con sistemas, equipos electrónicos y servicios tecnológicos y realizar análisis de riesgo, entre otras más.
En su ejecución, las autoridades aduaneras deben conducirse conforme a normas de actuación jurídicas, programáticas y de valores que se desprenden de la Constitución Política, de los tratados internacionales, de las leyes y reglamentos y de códigos de conducta de los servidores públicos.
Entre esas normas de actuación jurídicas, se encuentran los principios generales del Derecho, los Derechos Humanos y las garantías para su protección y los valores de los servidores públicos, los cuales están establecidos en normas superiores a la Ley Aduanera, su reglamento y las reglas generales de comercio exterior, por lo que su observancia es obligatoria.
Entre los principios generales del derecho aplicables en la materia aduanera, se encuentran, por ejemplo, 1) nullum tributum sine lege: no hay impuesto sin ley, 2) lo que no está prohibido está permitido, 3) la ignorancia de la ley no excusa su cumplimiento y muchísimos más.
Entre los Derechos Humanos y sus garantías se puede mencionar, a medida de ejemplo los de legalidad y debido proceso legal, los cuales muy resumidos pueden ser enunciados en que nadie puede ser privados de sus derechos sino es previo juicio, en el que se hayan observado las formalidades esenciales del procedimiento y (notificación, pruebas, alegatos y sentencia) conforme con la ley expedida con anterioridad al hecho imputado.
Entre las normas de actuación programáticas, las autoridades aduaneras procurarán orientar sus acciones en normas de actuación –no mandatorios– las cuales se encuentran en las leyes pero que tienen un carácter y origen de prácticas adoptadas o recomendadas por los organismos internacionales en la materia aduanera. Ejemplos de esas normas programáticas son el uso de tecnologías de la información y comunicación (TIC), la aplicación de la gestión de riesgo para determinar la revisión de las mercancías y transportes, usar equipos de revisión no intrusiva, entre otras.
Entre las normas de actuación de los valores de los servidores aduaneros, destaca que, al aceptar el cargo, juran cumplir y hacer cumplir con la Constitución y las leyes que de ella dimanen y quedan obligados moralmente a no cometer actos de corrupción, ya que ellos implican directamente la violación a ese juramento. Ejemplos de esto son los deberes institucionales son la lealtad y la honestidad.
Como anoté anteriormente, la ubicación de las autoridades aduaneras está dentro del Poder Ejecutivo Federal, por cuanto que su función es aplicar la legislación aduanera, no obstante, no existe uniformidad en la práctica internacional en donde se ubican en la organización de la administración pública, ya que ello depende de múltiples y complejas razones lo mismo internacionales, históricas, políticas y hasta de retos y amenazas que requieren de medidas de eficiencia funcional de cada Estado.
Existen casos en los cuales la Aduana está ubicada en la Secretaría de Economía y Finanzas, como son los casos de la Superintendencia Nacional de Aduanas y Tributaria del Perú (SUNAT) y la Administración Federal de Ingresos Públicos de la Argentina (AFIP) en las cuales se encuentra la Dirección de Aduanas.
Son diversos los países donde las aduanas dependen de la Secretaría de Hacienda o de sus órganos desconcentrados, como es el caso de España y México, que su aduana depende de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) y del Servicio de Administración Tributaria (SAT), respectivamente.
Pero también hay casos en los cuales la Aduana está ubicada en la Secretaría de Seguridad Pública, como es el caso de Aduanas y Protección Fronteriza (US Customs and Border Protection, CBP), la cual es parte del Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos de América, cuya misión primordial es impedir el ingreso de los terroristas y sus armamentos a ese país, asegurar y facilitar el comercio y el turismo y hacer cumplir con las regulaciones estadounidenses, incluyendo leyes de inmigración y narcóticos. Igualmente, el caso de la Aduana italiana (Agenzia delle dogane e dei monopoli) que está apoyada por la Guardia di Finanza que es una fuerza especial de las fuerzas armadas italianas.
Incluso existen casos en los cuales las aduanas son un servicio nacional autónomo como es el caso de Chile, Panamá y Paraguay.
Así pues, cada nación debe valorar y decidir, acorde a sus necesidades y oportunidades, la ubicación orgánica de las autoridades aduaneras en el conjunto de la Administración Pública Federal considerando diversos factores, condiciones y circunstancias. En todo caso, deberá contar con una división o cuerpo armado que vigile, detecte, impida, persiga y detenga a los contrabandistas, los asegure y los entregue a las autoridades competentes junto con las mercancías y medios de transporte.
Cualquiera que sea su ubicación orgánica, las autoridades aduaneras deberán tener relaciones constantes que deberán ejecutar acorde a normas de conducta de cooperación y colaboración para el logro de las responsabilidades comunes.
La interrelación de las autoridades aduaneras con las demás agencias y dependencias gubernamentales (militares, portuarias, migratorias, sanitarias y otras más) a través de la coordinación es una herramienta necesaria y útil para la oportuna acción de inspección y control aduaneros. Además, dicha coordinación gubernamental es una obligación internacional prevista en el Acuerdo de Facilitación del Comercio, del cual México es parte y se encuentra vigente internacionalmente. Entre los mecanismos que permiten esa coordinación se encuentra la Ventanilla Única y la concertación de acuerdos entre las diversas dependencias y las aduanas.
La interrelación de las autoridades aduaneras con las autoridades aduaneras de otros países se realiza a través de la asistencia técnica y cooperación internacional que permite el intercambio de información sobre importadores, operaciones realizadas o la vigilancia de embarques en curso, todo lo que permite contar con información que alimente las bases de la gestión de riesgo, y con ello, impedir el fraude aduanero.
La Interrelación de las autoridades aduaneras con los sectores privado y social permite implementar acciones y programas de cumplimiento aduanero, pero tiene la enorme exigencia de apertura y transparencia. Dos medidas acordadas internacionalmente, pueden contribuir a recibir y discutir las propuestas de dichos sectores: la previa discusión abierta y pública de toda norma o regla y la instalación del Comité de Facilitación del Comercio en donde se justifiquen los resultados de dichas normas o reglas.
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