Experiencias en la implementación del OEA en el Perú

Antecedentes y Evolución del Programa


El programa del Operador Económico Autorizado (OEA) adoptado por el Perú se basa en las recomendaciones emitidas por la Organización Mundial de Aduanas (OMA) a través del Marco de Estándares para Asegurar y Facilitar el Comercio Global (Marco SAFE), aprobado en junio de 2005 con la finalidad de reforzar la seguridad de la cadena logística, sin disminuir la facilitación al comercio internacional. 


Este programa busca que las aduanas otorguen una certificación a aquellos operadores que demuestren el cumplimiento de determinadas condiciones, entre las cuales destaca un óptimo nivel de seguridad, a cambio de reconocerles beneficios y facilidades en el control de sus operaciones. 


Consecuentemente, ser reconocido como una empresa OEA supone contar con altos estándares de seguridad, lo que es valorado por clientes, competidores y terceros. Asimismo, en la medida que el país logre suscribir Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARM) con sus principales socios comerciales, la categoría empresa confiable será reconocida por otras aduanas y se extenderá el otorgamiento de los beneficios, haciéndolos mutuos, promoviendo eficiencia y la mejora en la seguridad de los procesos para las partes suscriptoras del acuerdo.


Ahora bien, el camino para la implementación del programa en nuestro país ha sido largo y no exento de dificultades. Fue la Ley General de Aduanas (LGA), aprobada en el 2008 mediante Decreto Legislativo N° 1053, la que incorporó esta figura, originalmente bajo el nombre del Usuario Aduanero Certificado (UAC), definiéndola como el “operador de comercio exterior certificado por la SUNAT al haber cumplido con los criterios y requisitos dispuestos en el presente Decreto Legislativo, su Reglamento y aquellos establecidos en las normas pertinentes”. Sin embargo, esta norma no llegó a aplicarse debido a que no se emitieron las disposiciones reglamentarias necesarias. 


Cuatro años después, en el 2012, la administración aduanera decidió retomar el tema y relanzar el programa, impulsando la aprobación del Reglamento de Certificación, previo cambio de la denominación legal del programa por la de “Operador Económico Autorizado”, confirmando el compromiso de cumplir en estricto los lineamientos del Marco SAFE. El Reglamento de Certificación del OEA, fue aprobado mediante Decreto Supremo Nº 186-2012-EF y el procedimiento operativo aduanero se emitió poco tiempo después. Así se completó el marco normativo necesario para la implementación del programa. 


Sin embargo, el programa no obtuvo la acogida esperada entre los operadores de comercio exterior, en comparación a los avances observados en otros países. Durante los primeros tres años, alcanzaron la certificación sólo 36 empresas, de las cuales 21 correspondían a agencias de aduanas, 3 a almacenes aduaneros y los 12 restantes eran empresas exportadoras. Entre las causas, influyó en gran medida la percepción de que los beneficios otorgados eran insuficientes para los altos costos de inversión que involucraba cumplir los requisitos para la certificación. Los operadores reclamaban mayores y más tangibles beneficios, así como la revisión de los requisitos de acceso a la certificación.


Por ello, en el 2015 la administración aduanera decidió fortalecer el programa OEA promoviendo una modificación de la LGA, que fue aprobada con el Decreto Legislativo Nº 1235, norma que, entre otras, estableció nuevas disposiciones aplicables a los OEA.  Posteriormente, con Decreto Supremo Nº 184-2016- EF se aprobó el Nuevo Reglamento de Certificación del OEA, así como el respectivo Procedimiento Operativo Aduanero. 


De manera análoga, en la última modificación a la LGA, aprobada en el 2018 con Decreto Legislativo Nº 1433, se incluyó una importante novedad: La incorporación en el programa OEA de otras entidades nacionales de control, encargando a la autoridad aduanera el rol de promotor y coordinador del proceso. A través del Decreto Supremo N° 267-2020-EF se reguló la participación de cinco entidades en el programa: El Ministerio de Salud, el Organismo Nacional de Sanidad Pesquera (SANIPES), el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA) y la Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil (SUCAMEC). 


De este modo se recogió una recomendación formulada por la OMA ante la necesidad de agilizar los controles en frontera y que ya se encuentra implementada en algunos países de la región como Brasil, Colombia y Republica Dominicana. 


A lo anterior se sumó la decisión de eliminar tratamientos preferenciales concedidos a los operadores que subsistían de manera paralela, como es el caso del Régimen del Importador Frecuente vigente desde el año 2005, el cual permitía al importador que cumplía ciertas condiciones, que sus declaraciones no fueran objeto de verificación ni de observaciones al valor declarado durante el despacho aduanero. Con alguna resistencia de parte de los importadores, se dispuso el fin de este régimen a finales del 2018, otorgándoles facilidades para que opten por la certificación OEA. De este modo, la aduana logró unificar los tratamientos de beneficio concedidos a los operadores e incrementar el número de operadores certificados.


Todo este conjunto de medidas estuvo orientado a promover la adhesión al programa, flexibilizando y adecuando a estándares internacionales los requisitos para cumplir las condiciones de certificación, incrementando los beneficios y reordenando el marco normativo. 


En síntesis, el esquema actual del programa OEA – Perú considera:


Ámbito


Importadores, Exportadores, Agencias de Aduanas, Almacenes Aduaneros y Empresas de Servicio de Entrega Rápida – ESER.


Condiciones para la certificación


  • Trayectoria satisfactoria de cumplimiento de la normativa vigente. 
  • Sistema adecuado de registros contables y logísticos que permita la trazabilidad de las operaciones. 
  • Solvencia financiera debidamente comprobada. 
  • Nivel de seguridad adecuado.

Vigencia de la certificación


  • Indefinida, siempre que el OEA mantenga las condiciones a satisfacción de la administración aduanera. Sujeto a una verificación anual como mínimo. 

Beneficios


Entre las principales facilidades que se conceden al OEA se encuentran:


  • Presentar garantías reducidas o estar exento de su presentación.
  • Efectuar directamente sus despachos aduaneros sin necesidad de contar con el servicio de un despachador de aduana.
  • Embarque directo desde el local del exportador.
  • Reducción inspecciones físicas; no verificación de valor en control concurrente
  • Atención preferente a nivel nacional.
  • Reducción de plazos de trámite administrativo como rectificaciones, reclamos, devoluciones.
  • Posibilidad de obtener la certificación de otras agencias de control (a partir del 2021).

Resultados


  • Las medidas aplicadas lograron incrementar el número de empresas certificadas.  Si en el 2015 existían 36 empresas OEA, al finalizar el 2020 ya se contaba con 202 empresas certificadas. A mediados del 2021 el número se elevó a 218: 123 importadores, 52 exportadores, 32 agentes de aduana, 2 ESER y 9 almacenes.

  • Con relación a los ARM, la administración aduanera ha logrado suscribir seis acuerdos con países con los que se realiza el 36% de nuestro comercio exterior, a saber: 1. ARM con Corea del Sur – 2017; 2. ARM con Uruguay – 2018; 3. ARM con la Alianza del Pacifico (Chile, Colombia, México y Perú) – 2018; 4. ARM con Estados Unidos – 2018;  5. ARM con la Comunidad Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú) – 2019; 6. ARM con Brasil – 2020.  

  • En cuanto a mejoras operativas, es en el despacho de importación donde se aprecia mejor el efecto de las facilidades administrativas en la reducción de tiempos (tanto en el despacho anticipado como en el despacho diferido), debido a la significativa disminución del nivel de reconocimiento físico y documentario y a que las declaraciones no son objeto de verificación ni de observaciones al valor declarado durante el despacho aduanero.

  • La participación de los OEA en valor FOB de importaciones en lo que va del presente año alcanza el 28% aproximadamente. Mas rezagada se encuentra la participación de los OEA en el valor FOB de las exportaciones, representando alrededor del 8%, por lo que se espera que este número se incremente para un mayor aprovechamiento de los ARM suscritos.

Proyecciones y desafíos


  • La meta más importante e inmediata es la de culminar la implementación del OEA en otras entidades de control. Para este 2022 se espera contar con las respectivas normas reglamentarias de cada una de las entidades incorporadas al programa, además de las facilidades que otorgarán a las empresas certificadas y los requisitos que éstas deben cumplir.

Como sucedió en la Aduana, será necesario que las entidades ejecuten el mismo proceso de sensibilización y capacitación en gestión de riesgos al interior de sus propias organizaciones y que se involucren en el trabajo cooperativo con los operadores, a fin de asistirlos en el cumplimiento de las condiciones y requisitos. 


Si bien las cinco entidades incorporadas al programa cubren gran parte del flujo transfronterizo de mercancías restringidas (76%) no debe descuidarse la posibilidad de continuar incorporando progresivamente a otras entidades nacionales, con la finalidad de seguir promoviendo la eficiencia en el control y evitar duplicidad de trámites para los usuarios. Como ejemplo podemos mencionar la inclusión de las autoridades antinarcóticos y de transportes como ocurre en Colombia. Asimismo, dentro de la propia SUNAT, lograr involucrar en el programa a la autoridad que administra los tributos internos, es una tarea pendiente. 


  • Nuevos operadores en el programa.  Actualmente cinco tipos de operadores pueden acceder a la certificación OEA: Importadores, Exportadores, Agencias de Aduana Almacenes y ESER.  Para cumplir con el objetivo de fortalecer la seguridad de la cadena logística, la administración aduanera debe continuar incorporando gradualmente a los principales operadores de comercio exterior y operadores intervinientes que aún no se encuentran en el programa, estableciendo la forma, requisitos y plazos. 

Relacionado con lo anterior existe también una creciente demanda de las pequeñas y medianas empresas (PYME) por obtener la certificación OEA, tema que también se encuentra en estudio en el ámbito internacional. Sabemos que el programa OEA implica inversiones en seguridad de alto costo. Quizás es tiempo de pensar en implementar un estatuto OEA destinado las PYME que demuestren un desempeño seguro, a fin de que puedan acceder a determinados beneficios. Quedaría a cargo de la Aduana evaluar y coordinar los requisitos y condiciones que deberían cumplir conforme a su dimensión empresarial, para poder acceder a la certificación. 


Lo mencionado se alinea a las recomendaciones de la OMA relativas a promover ampliamente el Marco SAFE en la comunidad PYME y apoyar iniciativas y proyectos piloto que concilien los objetivos de las administraciones aduaneras y las expectativas de estos operadores respecto al programa. 


  • Continuar impulsando los ARM. A fines del 2020 y superando las restricciones por la pandemia, la Aduana peruana logró suscribir el ARM con Brasil, luego de varios años de esfuerzo conjunto. Lamentablemente la pandemia sí ha significado retrasos e interrupciones en otros procesos de negociación con países tan importantes para nuestro comercio como Canadá y Japón.  

Por ello resulta necesario que la administración aduanera retome el impulso a las negociaciones, para beneficio de nuestros operadores, pero también porque representan un claro reconocimiento internacional a las buenas prácticas aduaneras del Perú y la confianza en su manejo institucional.


De otro lado, tan importante como la continuidad de los procesos de negociación para suscribir nuevos ARM, resulta la medición de resultados de los ARM vigentes, a fin de hacer seguimiento, verificar la aplicación efectiva de los beneficios para nuestros operadores y efectuar las recomendaciones y los ajustes que se estimen necesarios. 


Corolario


El programa OEA ya cumplió 10 años desde su lanzamiento. Con un inicio incierto, tuvo que ganar, en primer término, la confianza y apoyo al interior de la propia institución y del Estado, para posteriormente convencer a los operadores de las ventajas y beneficios de involucrarse en esta nueva fórmula de trabajo colaborativo con la autoridad.


Hoy se cuenta con un sistema consolidado que permite a la aduana controlar de manera más efectiva y a los operadores mejorar sus procesos internos de gestión. Asimismo, la pandemia ha confirmado la pertinencia de contar con un esquema de trabajo que brinda continuidad al comercio en un contexto excepcional, porque funciona con operadores confiables con quienes es posible implementar planes de contingencia para la presente y futuras crisis. 


El programa OEA sigue en desarrollo en nuestro país y aún debe enfrentar diversos desafíos, el más grande quizá sea el de mantener los beneficios y ventajas atractivos y congruentes a la inversión que involucra, en balance con eficientes procesos de control.  Con todo, la experiencia nos muestra que estamos en el camino correcto.   

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